Тема 10. Механизм функционирования государства

Основные вопросы темы

I. Механизм осуществления государственной власти: понятие, структурные элементы.

II. Формы реализации государственной власти.

III. Государственная служба и ее субъект — государственный служащий.

I. Механизм осуществления государственной власти — это совокупность составных частей государства, обеспечивающая функционирование этой власти. Рассмотрение механизма реализации государственной власти позволяет:

· увидеть динамику государства, жизнедеятельность его органов;

· установить взаимосвязи органов государства;

· выявить различные формы осуществления государственной власти;

· рассмотреть профессиональную деятельность по обеспечению полномочий государственных органов;

· выяснить реальное выполнение функций тем или иным органом государства.

В состав элементов механизма осуществления государственной власти входят:

· субъекты внутригосударственного взаимодействия (органы государства и местного самоуправления);

· формы осуществления государственной власти;

· государственная служба.

Когда государство рассматривается в статике, тогда основное внимание уделяется его основным частям (механизму государства). Динамичный анализ государства нацеливает на изучение форм реализации власти, государственную службу.

II. Под формами реализации государственной власти понимается практическое выражение ее деятельности по осуществлению функций государства. Среди этих форм выделяют правовые и неправовые.

Правовая форма — это деятельность в установленном законом порядке и юридически значимая.

Наиболее распространено деление правовых форм на правоустановительные (правотворчество), правоисполнительные и правоохранительные. Первая представляет собой деятельность субъектов государственной власти по созданию правовых норм, их изменению и отмене; вторая — по реализации предписаний правовых норм; третья — по охране правовых норм от нарушений.

В последнее время широкое распространение получает договорная форма, регулирующая политические, управленческие и хозяйственно-экономические отношения. Децентрализация государства приводит к тому, что односторонние властные решения центра все более сочетаются с договорными формами взаимоотношений.

Более широкое распространение административных договоров связано с тем, что:

1) стороны получают возможность непосредственно обращаться друг с другом;

2) договор позволяет особенно точно регулировать возникающие отношения (административный акт не дает достаточных гарантий учета интересов другой стороны);

3) деятельность на основе договора лучше содействует эффективности работы и ее результатов;

4) расширяется демократизация государственного управления.

Сущность административного договора (соглашения) — координирующий характер воздействия на общественные отношения. Предмет административного договора — управленческие отношения, т.е. отношения, в которых проявляется управленческая компетенция органов государства. Ответственность сторон договора (соглашения) — это ответственность по инстанциям перед вышестоящими органами.

Неправовые формы — это организационная деятельность государства, которая не требует юридического оформления и не связана с совершением юридически значимых действий. Организационные действия не нуждаются в издании юридических актов и проводятся в порядке текущей, прежде всего управленческой, деятельности. К неправовым формам относят также подготовку материалов для издания юридических актов, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства и т.п.

Формами выражения организационных действий могут быть:

· инспектирование государственных органов, должностных лиц, негосударственных организаций;

· инструктирование их;

· разъяснение содержания целей нормативно-правовых актов;

· приведение негосударственных организаций и граждан к работе государственного аппарата.

Организационная деятельность тех или иных органов в целом является подзаконной. Она осуществляется в рамках действующего законодательства и в пределах компетенции того или иного органа. Однако регламентируется лишь общая процедура совершения действий.

III. Государственная служба — это правовой институт, который содержит юридические нормы, определяющий правовой статус государственных служащих: условия и порядок поступления и прохождения службы, должностные права и обязанности и др. Конституция РФ 1993 года заложила правовой фундамент государственной службы.

Царская Россия имела развитую нормативно-правовую базу института государственной службы. Законодательство того периода предусматривало иерархическую систему гражданских чинов, введенную Петровской Табелью о рангах всех чинов воинских, статских и придворных 1722 года, где все должности разделялись на 14 классов (чинов).

Советская государственная служба рассматривалась как особый вид трудовой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе работниками государственных органов.

Советская концепция государственной службы исходила из того, что нет необходимости устанавливать особый статус для государственных служащих. Поэтому не существовало специального закона о государственной службе, которая регулировалась общими нормативно-правовыми актами о Совете Министров, местных советах, а также Единой номенклатурой должностей служащих (1967 год), квалифицированным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих (1986 год), кодексами о труде и об административных правонарушениях и др.

Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. положил начало формированию законодательной основы института государственной службы в России. Он предусматривает принятие порядка 15 федеральных законов, регулирующих отношения в сфере государственно-служебной деятельности.

Государственный служащий — это гражданин РФ, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение.

Общепризнанные классификации государственных служащих:

1) в зависимости от видов государственной деятельности выделяются служащие представительных, исполнительных и судебных органов власти;

2) по характеру труда — на руководителей, специалистов и технических исполнителей;

3) по юридическим свойствам должностей — на служащих, имеющих государственно-властные полномочия, и служащих, таковых не имеющих. В зависимости от особенностей полномочий служащие подразделяются на должностных лиц и представителей власти. Первые имеют право совершать действия, влекущие юридические последствия, вторые предъявляют требования от имени государства и применяют меры воздействия органам и лицам, не находящимся в их подчинении.

В зависимости от правового режима служащие делятся на штатных и внештатных (особенно работающих на договорной основе).

В основе правового статуса государственного служащего — понятие должности, служебного места. В РФ государственная должность — это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией России.

Государственные должности подразделяются на:

1) должности категории “А”, устанавливаемые для исполнения полномочий государственного органа (Президент РФ, Председатель Правительства России, Председатели палат Федерального собрания, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации, депутаты, министры, судьи и др.);

2) должности категории “Б”, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории “А”;

3) должности категории “В”, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Наряду с общим понятием государственной должности законом дается понятие государственной должности государственной службы, объединяющее должности только категорий “Б” и “В”. В Реестре государственных должностей государственной службы РФ указанные должности классифицируются по группам.

В основе отбора служащих лежит принцип равенства (по признакам расы, убеждений и пола). Но этот принцип имеет и ограничения в возрасте, гражданстве, связан со способностями — интеллектуальными (подтвержденными дипломами и свидетельствами); моральными (подтвержденными правомерным поведением); физическими.

Должностигосударственных служащих замещаются назначением или конкурсом (выборами).Назначение производится уполномоченным на то органом или должностным лицом.

Конкурс — предпочтительный способ подбора служащих, т.к. обеспечивает доступк должности на основе способностей и в принципе препятствует протекционизму. В РФ по конкурсу замещается ряд должностей в учебных заведениях, научно-исследовательских и иных организациях.

Ответственность государственных служащих — это применение к ним мер воздействия за неисполнение ими прав и обязанностей.

Существуют 4 вида юридической ответственности государственных служащих: дисциплинарная, материальная, административная и уголовная.

Дисциплинарная ответственность применяется за виновное нарушение служебной дисциплины и, как правило, в порядке служебного подчинения. Установлены 3 вида дисциплинарной ответственности: в порядке подчиненности; в порядке, установленном уставами и положениями «О дисциплине», действующими в некоторых министерствах и ведомствах; в порядке, установленном правилами внутреннего трудового распорядка.

Материальная ответственность государственных служащих выражается в их обязанности восстановить (полностью или отчасти) ущерб, причиненный ими государству или третьим лицам. Материальная ответственность наступает либо по суду, на основании норм трудового или гражданского права, либо в административном порядке. Материальная ответственность может быть ограничена в пределах размера действительно причиненных убытков, но не больше определенной части зарплаты служащего, причинившего ущерб. Полная ответственность производится в ряде случаев и, как правило, в судебном порядке.

Административную ответственность государственные служащие несут в общем порядке. Однако к должностным лицам могут применяться не все виды административных взысканий (предупреждение, штраф, возмездное изъятие, конфискация предмета, лишение специальных прав, исправительные работы, административный арест), а только предупреждение и штраф.

Уголовную ответственность государственные служащие несут в общем порядке.

(См. подробнее: Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В.В. Лазарева. 2-е изд. перераб. и доп. М., 1996. С.45‑46; 342‑352.)