Перспективы развития законодательства о туризме в РФ

Разработанный Департаментом туризма Минэкономразвития в 2003 г. законопроект «О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации» изначально был встречен критикой со стороны представителей крупных московских туроператорских компаний. Эксперты говорили о противоречивости многих положений законопроекта и нечетком понятийном словаре, мелкой конкретизации отдельных пунктов. Отмечалось также, что данный законопроект регулирует правила организации выездного туризма и не прописывает взаимоотношений на въездном направлении. Указывалось на нечеткие трактовки отдельных положений, которые дают недобросовестным потребителям возможность обращения в суд. Аналитики правовой сферы туризма задавались вопросом, почему в новом законопроекте не защищены интересы иностранных туристов и не прописаны отношения между субъектами туристского рынка. Также под вопросом остался такой пункт, как конкретные суммы финансовых гарантий. Хотя эксперты сошлись во мнении, что этот пункт необходим, исходя из правил и стандартов Европейской директивы, диктующих их обязательность для членов ВТО, куда Россия собирается вступить. Кроме того, с точки зрения Гражданского права нельзя устанавливать финансовое обеспечение исключительно для определенного вида туризма, притом, что лицензия на туроператорскую деятельность едина. Представители турбизнеса высказывали опасение, что такое ужесточение обязательств турфирм может стать новой формой побора со стороны государства[56].

Между тем, по мнению специалистов, законопроект, несмотря на целый ряд недоработок, представляется хорошей заготовкой для последующей детальной проработки и учитывает основные моменты ситуации на туристском рынке. Отмечалось, что законопроект достаточно сбалансирован и является удачной компиляцией существующих зарубежных законодательств. В конечном итоге, на сегодняшний момент экспертами туристской сферы признано, что новый закон (или поправки к старому) необходим и должен защитить всех субъектов турбизнеса, как потребителей, так и предпринимателей.

Президент Национальной туристской ассоциации Игорь Кузьмин отметил, что в законопроекте на законодательном уровне туризм обозначен как отрасль экономики, что помогает решить вопросы в части выделения бюджета. Кроме того, старый закон безнадежно устарел и не содержит многих положений, актуальных сегодня. Евгений Писаревский отметил, что проект документа практически полностью отражает новое международное положение России. «В связи с вступлением России в ВТО, – говорится в его статье, – в последнее время появилось значительное количество нормативных актов, которые исходят прежде всего со стороны Правительства РФ и направлены на совершенствование законодательства различных сфер деятельности. Это можно рассмотреть на примере проекта закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», который в корне меняет структуру и внешнеторговой деятельности, и понятие международной торговли услугами. Также появились законопроекты, которые касаются основ страхования и будут распространяться на сферу туризма. Учитывая этот объем правовой информации, необходимо форсированно заниматься подготовкой нового законопроекта, в котором было бы применено большинство положений по судебной и правоприменительной практике»[57].

При разработке нового закона было учтено большое количество замечаний и предложений, практическая деятельность департамента туризма, также и в вопросах о финансовых гарантиях. Помимо этого, было учтено то, что Государственной думой был снят закон о социальном туризме. Поэтому в законопроекте пришлось прописать положения, связанные с социальным туризмом, ввести пункты, которые касаются гарантий и порядка компенсации расходов туроператорам, предоставляющим услуги социального туризма по льготным ценам. Внесены также положения о деловом туризме и глава, разграничивающая полномочия вертикалей власти. Учтены предложения из Министерства по антимонопольной политике, предложения Центра частного права при президенте, судебная практика Верховного суда по правовой природе договора.

В 2003 г. туристский закон не был изменен. Новый виток развития нормотворчества пришелся на 2006 год. Модернизацию нормативной сферы решено было начать с либерализации туристского бизнеса, а именно с отмены лицензирования туроператорской и турагентской деятельности с 1 января 2007 г., по сути, с отменой разрешительной системы предоставления права работать на туристском рынке.

В связи с внесением изменений в законодательные акты Российской федерации решено отменить лицензирование деятельности по продаже прав на клубный отдых, т. к. заявок на данный вид лицензирования практически не было. В соответствие с внесенными изменениями в закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» с 2007 г. будет отменено лицензирование туроператорской и турагентской деятельности и туристская отрасль в России вновь может столкнуться с серьезной проблемой обеспечения гражданско–правовых гарантий деятельности. В феврале 2006 г. в Торгово–промышленной палате (ТПП) РФ прошло расширенное заседание комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере туризма, курортно–рекреационной и гостиничной деятельности с целью всестороннего обсуждения нормативных новаций в туристической отрасли. Заместитель руководителя Ростуризма Н. Назина рассказала о сложностях защиты потребительских прав в туротрасли и необходимостью выработки новых механизмов экономической ответственности туроператоров перед клиентами в виде введения банковских гарантий и/или страхования гражданской ответственности фирмы [58]. В готовящихся поправках к закону «Об основах туристской деятельности в РФ», помимо финансовых гарантий для игроков туристского рынка, планируется узаконить обязательную аттестацию гидов–переводчиков. Неожиданно просто в законопроекте подошли к ответственности турагентов, для которых никакая экономическая ответственность законом не предусмотрена. Предполагается, что туроператор станет отбирать для работы надежных партнеров – турагентов. Однако как определить эту надежность без механизма лицензирования и отличить скороспелые фирмы «однодневки» от ответственных агентов рынка – вопрос открытый. Представители туротрасли выставили на обсуждение ряд серьезных задач:

1. Как не допустить ухудшения ситуации в отрасли, разрушая старый и отлаженный механизм лицензирования путем принятия «сырых» законопроектов.

2. Определить баланс интересов крупных и мелких туроператоров, для которых неподъемные суммы финансовых гарантий могут означать начало конца в бизнесе.

3. Установить работающий механизм ответственности турагента перед туроператором, в противном случае турагентская сеть может быть разрушена;

4. Разработать механизм контроля за турфирмами на региональном уровне,т. к. только это позволит привлечь к ответственности ненадлежащие фирмы.

5. Ввести четкие правовые гарантии безопасности для отечественных туристов и иностранных путешественников как внутри России, так и за ее пределами.

Инициативность нового состава Агентства по туризму в тандеме с ТПП РФ радует, однако следует четко представлять возможное негативное развитие событий в случае реализации псевдопрофессиональной управленческой политики. Российский рынок туризма сейчас характеризуется положительной динамикой, и любые законодательные инициативы должны быть отработаны на перспективу развития отрасли.