Лицензирование туристской отрасли, перспективы отмены лицензий

В большинстве цивилизованных стран существует определенный порядок получения возможности осуществлять туристскую деятельность, поскольку она напрямую связана со сферой, непосредственно затрагивающей интересы человека, его здоровье, безопасность, социально–экономические права и личное достоинство[61].

В соответствии со ст. 49 Гражданского кодекса РФ отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании разрешения. Лицензия – это разрешение, выдаваемое государственным органом юридическому или физическому лицу на осуществление определенного вида деятельности в течении определенного срока при соблюдении ряда условий.

До 2002 г. лицензированию подлежала только международная туристская деятельность (отправка туристов за рубеж и их прием на территории России), которая осуществлялась на основании Положения о лицензировании международной туристской деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 декабря 1995 г.

С февраля 2002 г. ситуация в лицензировании туристской деятельности изменилась. В соответствие с новыми Положениям о лицензировании, требуется отдельная лицензия на право осуществления туроператорской и турагентской деятельности, при этом лицензирующим государственным органом до 2004 г. являлось Министерство экономического развития и торговли Правительства РФ (и как специализированная структурная единица – Департамент туризма в его составе)[62]. Председатель Правительства России М. Фрадков в 2004 г. подписал Постановление № 166 «Вопросы Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму», пункт «д» которого относит к компетенции этого ведомства «осуществление лицензирования деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, лицензирования туроператорской, турагентской деятельности и деятельности по продаже прав на клубный отдых»[63].

Основой законодательной базы по лицензированию турис­тской деятельности является Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128–ФЗ. Закон регулирует отношения, возникающие между фе­деральными органами исполнительной власти, органами исполнитель­ной власти субъектов РФ,

юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением ли­цензирования отдельных видов деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным п. 1 ст. 17 данного Закона[64].

Действие Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» распространяется на органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридических лиц и инди­видуальных предпринимателей. К лицензируемым относятся те виды деятельности, осуществле­ние которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, за­конным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности госу­дарства, культурному наследию народов РФ и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Порядок выдачи лицензий оговорен в Законе.

Лицензирование туристской деятельности – это действительная мера по недопущению проникновения на туристский рынок недобросовестных предпринимателей, защиты прав потребителей, созданию условий для соблюдения как российского, так и зарубежного законодательства. Но важно не само лицензирование, а тот механизм, который на местах будет поддерживать уровень обслуживания и соблюдение всех лицензионных условий, и в случае рекламаций, при наличии достаточных оснований, принимать необходимые меры в отношении лицензиатов[65].

С 2004 г. Федеральным Собранием обсуждалась возможность отмены системы лицензирования. С 1 января 2007 г., лицензирование туроператорской и турагентской деятельности отменяется[66].

Реформа по отмене лицензирования направлена на сокращение бюрократических барьеров, стоящих на пути развития малого бизнеса. Такая цель, безусловно, непростая, и предпринимаемые меры должны быть просчитаны как законодательно, так и экономически. Отмена лицензирования в туристской деятельности мотивируется низкой эффективностью механизма лицензирования в плане контроля за деятельностью турфирм и обеспечения защиты прав потребителей. Кроме того, инициаторы административной реформы считают, что получение лицензий для турфирм является непосильным бременем и препятствует свободному развитию туристского рынка, вследствие чего лицензирование должно быть преобразовано в более либеральную разрешительную систему, не допускающую возможности коррупции.

Однако какие же варианты регулирования в туристской отрасли предлагаются в качестве альтернативы лицензированию?

В качестве альтернативы лицензированию предлагаются варианты учетной регистрации в государственном контролирующем органе. По сути, такая система немногим отличается от лицензирования, за исключением того, что лицензирование, как законный способ ограничения правоспособности, установлено Гражданским кодексом и соответствующим федеральным законом. Учетная регистрация таким ограничением не является, соответственно, без прямого указания в федеральном законе обязательной быть не может. Кроме того, если лицензирование регламентировано законом, установлен порядок получения лицензии, отказа в получении, сроков оформления и прочее, то иные разрешительные формы могут содержать дополнительные ограничения.

Основным способом контроля предполагается установление обязательных финансовых гарантий для деятельности туроператоров. Соответствующие изменения к закону «Об основах туристской деятельности» уже подготовлены и неоднократно обсуждались. Финансовые гарантии должны обеспечить исполнение обязательств перед клиентами в случае банкротства фирмы или нарушения договорных обязательств перед клиентом. Обеспечение в форме банковской гарантии или страхования ответственности обязаны иметь все фирмы, осуществляющие туроператорскую деятельность. Однако при отсутствии ограничения правоспособности, то есть лицензирования, предоставление таких гарантий становится бессмысленным, поскольку отсутствует специальное разрешение на ведение деятельности и, соответственно, нет риска его лишиться. В этом случае практически любое юридическое лицо сможет выступать в роли турагента, и не будет никаких оснований прекратить его деятельность даже в случае причинения вреда потребителям или партнерам по бизнесу.

Институт финансовых гарантий не может заменить лицензирование, поскольку это разнородные способы регулирования, они могут дополнять друг друга, но не заменять. Кроме финансовых гарантий должна быть установлена разрешительная система для деятельности туристских компаний, позволяющая определить возможность того или иного субъекта профессионально осуществлять деятельность на туристском рынке еще на стадии лицензионной проверки[67].

В законопроекте ст. 23 «Страхование или иное финансовое обеспечение ответственности туроператора» установлено, что данная норма применяется к туроператору для покрытия им своей гражданско–правовой ответственности перед туристами. Туроператор обязан осуществить страхование или предоставить иное финансовое обеспечение (гарантию банка или другой кредитной организации) на случай причинения убытков туристам вследствие несостоятельности (банкротства) туроператора. Страхование или иное финансовое обеспечение ответственности туроператора должно гарантировать туристам возмещение причиненных убытков и компенсацию расходов по перевозке и других затрат. Размеры страховой суммы (суммы гарантии) определены для всех туроператоров и составляют 5 % от планируемого дохода туроператора за 12 месяцев, но не менее 100 тыс. рублей. Советник Комитета по культуре и туризму Госдумы РФ отметил, что данные суммы относятся к туроператорам, занимающимся внутренним и въездным туризмом. Для российских туроператоров, осуществляющих свою деятельность в сфере выездного туризма, размер страховой суммы составит

10 % от планируемого дохода туроператора за 12 месяцев, но не менее 3 млн рублей.

Немаловажным представляется то, что на сегодняшний день на российском туристском рынке четко обозначены две категории туроператоров. Первая – крупные компании, работающие в больших городах и располагающие разветвленной агентской сетью. Вторая – туроператоры, которые обеспечивают проведение программ на местах, но имеют маленький оборот финансовых средств, принимают одну или две сотни туристов в год и часто работают только в высокий сезон.

Если не учитывать такую классификацию туроператоров, то введение суммы финансовых гарантий в 100 тыс. рублей практически уничтожит легальный малый бизнес, который работает на прием в небольших городах и сельской местности. В некоторых странах туроператоры, работающие на внутреннем и въездном направлениях, освобождены от оплаты сумм гарантий. Например, в Швеции финансовые гарантии предусмотрены только для туроператоров выездного туризма. Таким образом, финансовые гарантии целесообразнее вводить дифференцированно[68].

Необходимость финансовых гарантий очевидна, поскольку существует множество примеров недобросовестной работы туроператоров. Однако представителей турбизнеса на данном этапе в большой степени волнует сумма страхового покрытия и структурные изменения туристского рынка, к которым это может привести. Практики туризма, владельцы крупных туристских компаний опасаются, что ст. 23 проекта закона возводит барьеры на пути создания единого экономического пространства с членами СНГ. Такие суммы могут стать губительными для фирм, отправляющих туристов в Крым, Казахстан, Молдавию, Прибалтийские страны.

Ответственный исполнитель по законопроекту «О туризме и туристской индустрии» Писаревский Е.Л. на эти вопросы отвечает: «Законопроект предлагает использовать два известных российскому праву и подробно разработанных в Гражданском кодексе РФ способа финансового обеспечения ответственности – договор страхования гражданской ответственности по договору (ст. 932 ГК) и банковскую гарантию (ст. 368 ГК). Это значит, что система финансовых гарантий вступит в силу лишь в крайнем случае». В ст. 23 законопроекта основная цель финансовых гарантий определяется как гарантированный возврат потраченных средств туристам, если туроператор не выполнит своих обязательств по договору. Однако, предлагаемая мера будет применяться лишь в случае, если это невыполнение связано с банкротством. Данная статья дает возможность в соответствии с существующим законодательством инициировать процедуру банкротства и выделить требуемую сумму финансовых гарантий из общей массы. Выплаты туристам будут производиться в приоритетном порядке[69].

Для иных случаев есть общегражданский правовой порядок. Турист, при невыполнении обязательств со стороны турфирмы, обращается в суд, который и взыскивает с фирмы причиненный клиенту материальный и моральный ущерб.

Институт финансовых гарантий является на сегодняшний день мерой, которая позволит российскому туристскому рынку приблизиться к европейскому. Продолжается государственная реформа, направленная на повышение надежности туроператоров и дальнейшего структурирования рынка туристских услуг. Начало этой реформе было положено введением раздельного лицензирования туроператорской и турагентской деятельности. Целью вводимых мер является выработка инструментария повышения надежности, качества и безопасности услуг туроператоров на туристском рынке.