Социально–культурного сервиса и туризма в России

Перспектива нормотворческой деятельности в национальном законодательстве Российской Федерации закреплена в Концепции развития туризма до 2005 г., одобренной распоряжением Правительством России № 954 – р.

По данным Всемирной туристской организации и Международного валютного фонда, в мировом экспорте товаров и услуг туризм с 1998 г. занимает первое место (532 млрд долларов США, или 7,9 процента от 6738 трлн долларов США), обогнав автомобильную промышленность, производство химических продуктов, продуктов питания и др. В последние десятилетия средние темпы роста туризма составили семь процентов в год, что намного выше среднегодовых темпов роста мировой экономики в целом. Доля России на мировом туристском рынке, несмотря на ее высокий туристский потенциал, составляет около одного процента. Количество приезжающих в нашу страну иностранных гостей с деловыми, туристскими и частными целями на 2002 год составляло около 7,4 млн человек, или 1 % от международного рынка туризма. 21 июня 2006 г. в агентстве «Интерфакс» на пресс – конференции руководителя Федерального агентства по туризму (ФАС) прозвучали довольно оптимистичные данные по развитию туристкой национальной отрасли. Так, в 2005 г, в пределах России отдохнули 23, 1 млн россиян. Средняя стоимость туристской путевки составила 19 тыс. рублей. Это позволило оценить доходы от внутреннего туризма в 444 млрд рублей, или порядка $ 16, 5 млрд. Въездной поток вырос в I квартале 2006 г., по сравнению с 2005 г., на 11 %, в том числе из стран дальнего зарубежья на 6 %. На въездном направлении с небольшим увеличением прибыло туристов из Великобритании, на прежнем уровне сохраняется туризм из Японии и Италии[75]. По словам главы ФАС законодательное регулирование отрасли будет продолжаться с целью оптимизации развития национального, въездного туризма.

Расширение туристских связей и туристской деятельности, многоукланость экономики российского туризма определяют важность правового обеспечения сферы туристского обслуживания. Многие годы туристская деятельность, оказание услуг социально–культурной сферы не имели законодательного регулирования, что порождало нецивилизованное развитие туристского рынка. С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации возникла известная стабильность в регулировании складывающихся в результате реформ отношений. Подробный анализ и классификацию источниковедческой базы национальной законодательной системы туризма осуществил заведующий кафедрой Российской международной академии туризма Волошин. Н. И.9

Имущественные отношения в сфере туризма с принятием второй части Гражданского кодекса РФ были урегулированы главой 39 «Возмездное оказание услуг» (ст. 779–783).

Туристская услуга в России как юридический факт существует давно. С принятием нового гражданского законодательства тысячи отечественных туристских организаций и индивидуальных предпринимателей, а также сотни иностранных туристских фирм нуждались в специальном государственном акте, который исключил бы стихийное нормотворчество и, наряду с нормами гражданского и предпринимательского права, непосредственно регулировал бы туристскую деятельность, обеспечивая цивилизованное оказание услуг.

Таким актом мог быть федеральный закон о туризме, проекты которого активно разрабатывались начиная с 1991 г.. Однако формирование правовой базы российского туризма началось не с закона.

25 апреля 1994 г. был принят указ Президента РФ N 813 «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма». В Указе было сказано: «Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации». Следующим Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. N 1284 «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. В ней среди мер по развитию туризма названы такие, как включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики, создание нормативно–правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике. В Концепции намечен ряд организационных мер по активизации государственной политики в сфере туризма, созданию правовых, организационных и экономических основ формирования в России современной, конкурентоспособной индустрии туризма.

С учетом названной Концепции была разработана и 26 февраля 1996 г. утверждена Постановлением Правительства РФ N 177 Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации». Программа положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране на ряд лет.

24 ноября 1996 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» N 132–ФЗ. Закон провозгласил туристскую деятельность приоритетной отраслью экономики России; установил принципы государственного регулирования туристской деятельности; определил способы государственного регулирования и ряд правовых институтов в сфере туризма: лицензирование, стандартизация, сертификация, права и обязанности туриста, безопасность туризма и др.; закрепил структуру договора по оказанию туристских услуг; решил ряд важных правовых и организационных вопросов.

Закон определил основные понятия, используемые в сфере туризма. Так, туризм определяется как временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально–деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания; тур – комплекс услуг по размещению, перевозке, питанию туристов, экскурсионные услуги, а также услуги гидов–переводчиков и другие услуги, предоставляемые в зависимости от целей путешествия; туристский продукт – право на тур, предназначенное для реализации туристу; туристская деятельность – туроператорская и турагентская деятельность по организации путешествий .

Законодательные понятия являются, по существу, правовыми регуляторами туристской деятельности. Заметим, что все они со ссылками на Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" помещены в Большом юридическом словаре.

Оказание туристских услуг — это предпринимательская деятельность. Отношения между гражданами (туристами) и предпринимателями (туристскими организациями и индивидуальными предпринимателями) регулируются гражданским законодательством. Обязательственные отношения между указанными субъектами возникают на основе гражданско–правовых договоров.

Большинство норм Закона о туризме регулируют отношения между туристскими организациями и гражданами по поводу оказания туристских услуг. Следовательно, гражданско–правовая сущность этих норм бесспорна. Гражданское законодательство, в соответствии с Конституцией РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71), равно как и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, основы ценовой политики и другие положения, определяющие правовые рамки предпринимательской деятельности (ст. 71).

В этой связи вряд ли оправданно наделение субъектов Российской Федерации правом принимать свои законы, регулирующие туристскую деятельность. Здесь законотворчество сводится по существу к дублированию либо введению статей, не имеющих нормативного значения, повторению норм государственных стандартов и т. д. Практическое значение таких актов невелико. «Субъекты Федерации, – как пишет Е. Л. Писаревский, – не вправе создавать законы, регулирующие туристскую деятельность, тем самым вторгаясь в сферу гражданско–правового регулирования»10.

Из методических соображений нормативные правовые акты Российской Федерации, действующие в сфере туризма, можно разделить на две группы: первая группа – акты, относящиеся к неопределенному кругу юридических и физических лиц, но во многом определяющие работу субъектов туристской индустрии (назовем их общие акты). Вторая группа – акты, непосредственно регулирующие туристскую деятельность (специальные акты).

Законодательные акты, относящиеся к неопределенному кругу лиц:

· Гражданский кодекс Российской Федерации.

· Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 г.. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2000 г. N 1202–р;

· Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300–1 «О защите прав потребителей» (в ред. федеральных законов от 9 января 1996 г. и 17 декабря 1999 г.);

· Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128–ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

· Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38–ФЗ «О рекламе»;

· Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160–ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»;

· Федеральный закон от 10 января 2002 г. 7–ФЗ «Об охране окружающей среды»;

· Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52–ФЗ «О санитарно–эпидемиологическом благополучии населения»;

· Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184–ФЗ «О техническом регулировании» от 15 декабря 2002 г.

· Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 г № 116.

· Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. N 115–ФЗ

· Правила по проведению сертификации в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Госстандарта России от 10 мая 2000 г. N 26.

Специальные акты, непосредственно регулирующие туристскую деятельность:

· Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»;

· Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г., установивший состав земель особо охраняемых территорий (глава XVII), в том числе земель рекреационного назначения, то есть предназначенных и используемых для организации отдыха, туризма, физкультурно–оздоровительной и спортивной деятельности граждан;

· Указ Президента РФ от 2 ноября 1994 г. N 2058 «О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом»;

· Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. N 490 (с изменениями от 2 октября 1999 г. и 15 сентября 2000 г.);

· Правила оказания услуг общественного питания. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г. N 1036;

· Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. N 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов»;

· Положение об оформлении приглашения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1142;

· Положение о подтверждении иностранным гражданином или лицом без гражданства наличия средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации или предъявлении гарантии предоставления таких средств при обращении за визой либо в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 24 апреля 2003 г. N 241)

· Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранного государства. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1142;

· Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. N 1488 «О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации»;

· Приказ Минэкономразвития РФ от 21 июня 2003 г. N 197 «Об утверждении Положения о государственной системе классификации гостиниц и других средств размещения».

· Приказ Ростуризма от 21 июля 2005 г. № 86. Система классификации гостиниц и других средств размещения.

· Постановление Минтруда РФ от 17 мая 1999 г. N 8 «О Квалификационных требованиях (профессиональных стандартах)к основным должностям работников туристской индустрии» (с изменениями от 10 октября 2002 г.)

· Инструкция о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. Утверждена приказом МВД РФ от 26 мая 1997 г. N 310 (с изменениями от 30 июня 1998 г. и 7 апреля 2000 г.).

К методам государственного регулирования тризма, установленным законом, относятся стандартизация, лицензирование и сертификация туристской деятельности. В сфере туризма действует ряд государственных стандартов, утвержденных Госстандартом России, лежащих в основе сертификации туристских услуг.

Акты, регулирующие стандартизацию, сертификацию, лицензирование:

· Письмо Госстандарта России от 14 августа 2000 г. N ЮГ–110–19/2558 «О сертификации туристских услуг и услуг средств размещения»;

· ГОСТ 28681.0–90 «Стандартизация в сфере туристско–экскурсионного обслуживания». Дата введения – 1 апреля 1991 г.;

· ГОСТ Р 50644–94 «Туристско–экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов». Дата введения – 1 июля 1994 г.;

· ГОСТ Р 50645–94 «Туристско–экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц». Дата введения – 1 июля 1994 г.;

· ГОСТ Р 50681–94 «Туристско–экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услуг». Дата введения – 1 января 1995 г.;

· ГОСТ Р 51185–98 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования». Дата введения – 9 июля 1998 г.;

· ГОСТ Р 50690–2000 «Туристские услуги. Общие требования».

Дата введения – 1 июля 2001 г. Этот стандарт восполнил некоторые пробелы в правовом обеспечении туристской деятельности. Например, в нем приведены определения, каких нет в Законе о туризме: экскурсант, экскурсионная услуга, туристская услуга, маршрут путешествия, направляющая сторона, принимающая сторона, договор с туристом, аннуляция и др., дана классификация туристских услуг, а также видов туров (оздоровительные, познавательные, профессионально–деловые, спортивные, религиозные, с другими целями). Стандарт определил условия для договоров о выездном туризме в части ответственности принимающей стороны – иностранной туристской организации и перевозчика, для договоров между туроператором и турагентом в части ответственности друг перед другом, для договоров между туроператором (турагентом) и туристом в части ответственности туроператора (турагента), определил требования к информации о туре, содержание памятки для туриста, требования к офису туроператора (турагента), оказывавшего туристские услуги.

Одной из форм контроля за сферой предпринимательства туристских организаций является лицензирование туроператорской и турагентской деятельности. С начала 2002 г. туристская деятельность осуществляется в существенно изменившихся лицензионных условиях. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 95 утверждены: Положение о лицензировании туроператорской деятельности и Положение о лицензировании турагентской деятельности, Постановление Правительства РФ от 10 октября 2002 г. N 753 «О лицензировании деятельности по продаже прав на клубный отдых».

Лицензирующим органом в этих актах определено Министерство экономического развития и торговли РФ (в его структуре действует Департамент туризма). В отличие от прежнего порядка лицензирования международной туристской деятельности в названных положениях значительно повышен уровень лицензионных требований и дополнен перечень условий, относящихся к квалификации соискателя лицензии (наличие специального образования и стажа работы в сфере туризма), а также к зданиям и помещениям, используемым для осуществления соответственно туроператорской и турагентской деятельности (документальное подтверждение наличия этих объектов и их статуса).

В соответствии с изменениями, внесенными в закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» с 1 января 2007 г. установлена отмена лицензирования для туроператоров и турагентов. Предполагается, что система лицензирования будет заменена на систему финансовых гарантий для туроператоров.

Путешествия, связанные с пересечением туристами государственной границы, предусматривают осуществление туристских формальностей, то есть проверку соблюдения туристами и туристскими организациями условий и правил, установленных государственными органами стран выезда и въезда. Туристские формальности – это паспортные, визовые, таможенные, медицинские, валютные правила, страхование туристов.

Все виды туристских формальностей регулируются законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Основные из них: закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730–1 «О Государственной границе Российской Федерации»; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114–ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и постановление Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1142 о реализации отдельных норм указанного федерального закона; Таможенный кодекс РФ; Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3615–1 «О валютном регулировании и валютном контроле»; Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52–ФЗ «О санитарно–эпидемиологическом благополучии населения»; Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 371 «о совершенствовании порядка пересечения Государственной границы Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. N 488 «о мерах по обеспечению прав граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации»; Гражданский кодекс РФ, глава 48 «Страхование».

Действует ряд иных законодательных актов, а также актов федеральных органов исполнительной власти, детально регламентирующих осуществление каждого вида туристских формальностей, следовать которым обязаны и туристы, и туристские организации как производители и продавцы турпродукта.

Нормативные правовые акты Российской Федерации, непосредственно регулирующие или участвующие в регулировании туристской деятельности, – это система актов частного или публичного права, нормы которых, будучи юридически разнородными, входят в комплексные отрасли законодательства. Нормы комплексного законодательства объединяются по предметным и целевым признакам и входят во вторичное комплексное образование (в нашем случае – в туристское законодательство), оставаясь при этом в своих основных отраслях12.

5.2. Договорные отношения между туристом и турфирмой.