Характеристика бюджетного процесу в Україні та його стадій

Суть поняття процесу розкривається через сукупність послідовних подій, етапів розвитку явищ, зміни характеристики об’єктів у часі. Це стосується і бюджетного процесу, який найбільш оптимально трактувати як послідовність етапів або стадій організації бюджетних відносин. Відповідно до Бюджетного кодексу, бюджетний процес – регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

У даному визначенні відображена логічна послідовність етапів бюджетного процесу. Однак за економічним змістом найбільш оптимальним є виділення чотирьох основних стадій бюджетного процесу:

— складання бюджету;

— розгляд та затвердження бюджету;

— виконання бюджету;

— звітність про виконання бюджету.

Саме таку послідовність виокремлює Бюджетний кодекс України, визначаючи наступні стадії бюджетного процесу:

— складання проектів бюджетів;

— розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);

— виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);

— підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Тривалість стадій бюджетного процесу різна в окремих країнах, але в більшості випадків весь процес триває в середньому близько 2 років. Переважно, бюджет складається на один рік. Цей період має назву бюджетного періоду, він в Україні співпадає з календарним роком. Проте є ряд держав, в яких бюджетний рік не співпадає з календарним. Наприклад, у США бюджетний рік триває з 1 жовтня по 30 вересня, у Швеції – з 1 липня по 30 червня, у Великобританії та Японії – 1 квітня по 31 березня.

У на стадіях бюджетного процесу відбувається втілення усіх детермінант бюджету і прояв його функціонального пливу на соціально-економічні процеси. Вихідним етапом є планування показників майбутнього бюджету у контексті практики його складання. Однак глибинні логічні передумови бюджетного процесу лежать у тих етапах, що йому передують та обумовлюють його подальшу ефективність. У демократичній державі складання, розгляд, затвердження та виконання бюджету знаходиться у тісному зв’язку із суспільним волевиявленням, оскільки здійснюється або знаходиться під прямим контролем політичних інститутів що мають представницьку природу – обираються народом у процесі виборів. Такими політичними інститутами є парламент, інститут президентства, політичні інститути місцевого самоврядування і т.д.

У західній фінансовій науці даний процес називається суспільним вибором – під яким розуміють механізм формування влади яка у подальшому реалізує суспільні потреби втілюючи їх у бюджетній політиці держави. З таких позицій бюджетний процес виступає завершальною ланкою більш складного механізму суспільного погодження щодо прийняття фінансових рішень.

Процедура, за якою відбувається бюджетний процес, визначається бюджетним регламентом. Бюджетний регламент – це документ, в якому встановлюється порядок, терміни складання, розгляду та затвердження бюджету, а також організація його виконання. Бюджетний регламент визначає:

— чітке розмежування функцій між органами державної влади та державного управління;

— форми документів, що використовуються у бюджетному процесі;

— особливий порядок виконання бюджету в разі його несвоєчасного затвердження;

— відповідальність органів влади за порушення бюджетного регламенту.

Бюджетний регламент затверджується Верховною Радою України та є основою для організації бюджетного процесу.

Велика роль у бюджетному процесі відводиться бюджетному плануванню, яке охоплює складання проектів бюджетів, їхній розгляд і затвердження, оскільки від правильного визначення планових показників бюджету залежить якість його виконання.

Складання проекту бюджету – є першою і дуже важливою стадією бюджетного процесу в цілому і бюджетного планування зокрема. В теоретичному аспекті бюджетне планування проходить три етапи:

— аналіз показників виконання бюджету за попередній період;

— розрахунки показників за кожним видом доходів та видатків;

— збалансування доходної та видаткової частини бюджету.

Такі етапи характерні для процесу складання кожного бюджету, що є обов’язковою умовою та запорукою успішної організації бюджетного планування в цілому. Так, на першому етапі фінансові органи аналізують звітні дані про виконання державного та місцевих бюджетів за попередній звітний період, виявляють тенденції у виконанні дохідної і видаткової частини бюджетів, визначають фактори, які вплинули на їхні показники, розраховують очікувані дані. При цьому детально аналізуються надходження кожного виду податків, неподаткових платежів, їхній вплив на виконання доходної частини бюджетів, визначаються резерви збільшення доходів. Аналогічно аналізується виконання видаткової частини бюджетів у розрізі підрозділів бюджетної класифікації, визначаються резерви скорочення витрат. Другий етап пов’язаний із розрахунками конкретних видів доходів та видатків. Ці розрахунки здійснюються в розрізі підрозділів бюджетної класифікації з вибором та використанням найбільш оптимальних способів і прийомів проведення розрахунків (предметно-цільового, прямого розрахунку, нормативного, коефіцієнтів, статистичних, економіко-математичних тощо). На третьому етапі здійснюється збалансування дохідної і видаткової частини залежно від результатів розрахунків на другому етапі. У випадку, якщо дохідна частина бюджету перевищує видаткову, суми перевищення формують ресурс для можливого додаткового фінансування окремих витрат бюджету. При рівності дохідної і видаткової частин ніяких додаткових розрахунків не проводиться і бюджет приймається у розрахованих обсягах. Однак, найбільш часто при збалансуванні складається ситуація, коли видаткова частина перевищує дохідну частину бюджету. В такому випадку з метою збалансування бюджету виконуються послідовно такі розрахунки: спочатку вишукуються резерви збільшення доходів, потім вивчаються можливості збільшення обсягів трансфертів та інших джерел, при нестачі коштів для збалансування бюджету, скорочуються окремі суми видатків.

Формуванню проекту бюджету держави передує аналітична робота, що проводиться Міністерством економіки, Міністерством фінансів, Національним банком України, іншими органами управління, за такими напрямками:

— розробка основних макропоказників економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період;

— аналіз виконання бюджету у минулому році та очікуване виконання в поточному бюджетному періоді;

— визначення загального рівня доходів і видатків бюджету, оцінка обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій щодо проекту Державного бюджету України;

— методично-нормативна робота щодо особливостей складання розрахунків до проекту бюджету на наступний рік;

— визначення Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Друга стадія бюджетного процесу – розгляд і затвердження бюджету здійснюється за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України. Не пізніше, ніж через п’ять днів після подання Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України до Верховної Ради України Міністр фінансів доповідає його на пленарному засіданні Верховної Ради України. Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доповідає про відповідність проекту закону про Державний бюджет України вимогам Кодексу, Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та пропозиціям Верховної Ради України до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. У разі відхилення проекту закону про Державний бюджет України Кабінет Міністрів України зобов’язаний у тижневий термін з дня набраний чинності рішенням про відхилення подати проект закону про Державний бюджет України на повторне подання з обґрунтуванням внесених змін, пов’язаних з відповідним рішенням Верховної Ради України. Міністр фінансів повторно представляє проект закону про Державний бюджет України не пізніше трьох днів після його повторного подання до Верховної Ради України. Представлений проект Закону до 1 жовтня підлягає попередньому розгляду комітетами Верховної Ради. Після цього проект розглядається у трьох читаннях на пленарних засіданнях Верховної Ради і приймається Верховною Радою до 1 грудня року, що передує плановому. Закон України “Про Державний бюджет” на відповідний рік та Постанова Верховної Ради про порядок введення його в дію публікуються в пресі для загального відома.

Третя стадія бюджетного процесу охоплює виконання бюджету. Під виконанням бюджетів слід розуміти забезпечення своєчасного і повного надходження запланованих доходів, а також повного і безперервного фінансування передбачених бюджетом заходів. Участь у виконанні бюджетів беруть підприємства, організації та установи усіх форм власності, а також населення, які пов’язані з доходами і видатками бюджетів. Виконання Державного бюджету України забезпечує Кабінет Міністрів України. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

В Україні застосовується казначейська форма обслуговування Державного і місцевих бюджетів України, яка передбачає здійснення Державною казначейською службою України:

— операцій з коштами державного бюджету;

— розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

— контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов’язань та проведенні платежів;

— бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання державного і місцевих бюджетів.

Складання і затвердження звітності про виконання бюджетів є завершальним етапом бюджетного процесу. Тому бюджетну звітність відносять до вищого етапу узагальнення інформації про виконання бюджетів. За характером показників бюджетна звітність представляє собою сукупність упорядкованих взаємозв’язаних даних, що характеризують умови, кількісні та якісні результати виконання бюджетів. Показники звітності базуються на інформації поточного бухгалтерського обліку, тобто на таких даних, які зумовлюють їхню реальність та достовірність.

Важлива роль на усіх стадіях бюджетного процесу відводиться бюджетному контролю, який покликаний забезпечити не лише дотримання бюджетного законодавства, але і дати оцінку ефективності управління бюджетними коштами.

Характерною особливістю бюджетного процесу в Україні (особливо упродовж перших років незалежності) є досить часте порушення бюджетної дисципліни як на етапах прийняття так і виконання бюджету. Аналізуючи окремі стадії бюджетного процесу в Україні (підготовка проекту бюджету, розгляд та ухвалення проекту бюджету Верховною Радою України), можна констатувати факт недотримання термінів прийняття бюджету Верховною Радою України. Навіть у разі формального своєчасного першого подання проекту терміни розгляду й прийняття бюджету у минулому виходили за законодавчо встановлені терміни. Спостерігалось також систематичне невиконання запланованих показників дохідної та видаткової частини бюджету.

Практика бюджетного процесу в незалежній Україні свідчить про наявність актуальних проблем, що потребують першочергової уваги:

— існують значні розходження між значеннями показників бюджету, які обґрунтовуються Кабінетом Міністрів України у проекті, і тими, що приймаються Верховною Радою України;

— макроекономічні показники, які є підґрунтям бюджетних розрахунків (валовий внутрішній продукт, рівень інфляції, валютний курс тощо), демонструють дуже великий розрив між прогнозними значеннями і фактичними;

— пріоритетним завданням є підвищення ефективності використання бюджетних коштів, на основі проведення ретельного аудиту та аналізу соціально-економічної віддачі від фінансування бюджетних програм.

5.2. Бюджетне планування, його зміст, завдання, принципи та етапи

За змістом бюджетне планування – це особлива сфера фінансової діяльності держави, пов’язана з обґрунтуванням певних управлінських рішень у сфері бюджету стосовно фінансового забезпечення запланованих заходів, тобто це специфічна сфера управління. За формою бюджетне планування виступає в якості процесу складання, розгляду і затвердження основного фінансового плану державного бюджету.

Важливими аспектами, що розкривають суть бюджетного планування є його об’єкт, мета, суб’єкти та предмет. Так, об’єктом бюджетного планування виступає фінансова діяльність держави, пов’язана з виконанням покладених на неї функцій. Метою – складання та затвердження державного бюджету і місцевих бюджетів, що складають бюджетну систему України. Суб’єктами бюджетного планування є органи державної влади та місцевого самоврядування, які беруть безпосередню участь у процесі складання, розгляду і затвердження бюджетів. Предметом бюджетного планування виступають грошові відносини, що виникають у процесі розподілу, а також перерозподілу ВВПі національного доходу та безпосередньо пов’язані з формуванням, використанням централізованих фондів грошових коштів на всіх рівнях управління.

Бюджетне планування ґрунтується на таких принципах:

— наукової обґрунтованості, згідно з яким розрахунок планових показників бюджету повинен базуватися на основі певних методик з урахуванням попереднього досвіду, використанням економіко-математичних методів, які передбачають багатоваріантність розрахунків і вибір найоптимальнішого з них;

— комплексності, який полягає у єдності фінансової політики та бюджетної політики держави, єдиній методології бюджетних розрахунків;

— безперервності, який передбачає взаємозв’язок перспективних, поточних і оперативних планів;

— стабільності, що означає незмінність показників бюджетних планів;

— оптимальності, який потребує найбільш раціонального використання усіх бюджетних ресурсів.

Результатом бюджетного планування є розрахунок фінансових показників, які відображають формування, розподіл і використання бюджетних ресурсів та втілюються у спеціальних документах.

У концептуальному плані бюджетне планування включає:

— бюджетне прогнозування (перспективне планування) – дослідження та розробка на довготермінову перспективу ймовірних шляхів розвитку ситуації у сфері бюджетних ресурсів держави, які забезпечують стабільне фінансове положення держави у майбутньому (перспективні плани складають на період, більший одного року);

— поточне бюджетне планування – процес визначення майбутніх доходів та напрямів використання бюджетних ресурсів, що має на меті реалізацію бюджетної стратегії в більш короткостроковому періоді);

— оперативне бюджетне планування – процес синхронізації у часі грошових надходжень і витрат бюджету з метою реалізації поточних бюджетних планів і конкретизації їх показників.

Завдання бюджетного планування:

— комплексний підхід до визначення основних параметрів економічного і соціального розвитку в тісному взаємозв’язку з наявними бюджетними можливостями;

— органічний зв’язок бюджетного планування з планами соціально-економічного розвитку держави та регіонів, між прогнозними та поточними бюджетними планами;

— демократизація бюджетних відносин, тобто під час планування необхідно враховувати оптимальні зв’язки між державним і місцевими бюджетами, а також між ланками місцевих бюджетів;

— пріоритетне значення бюджетного планування у всій сукупності фінансових планів;

— наукове обґрунтування планів, що передбачає реальність прогнозних розрахунків, їхню економічну обґрунтованість;

— застосування єдиної методології щодо проведення бюджетних розрахунків;

— раціональне визначення джерел мобілізації бюджетних ресурсів і оптимальний їх перерозподіл через ланки бюджетної системи;

— створення необхідних резервів для забезпечення безперервності бюджетного процесу.

У процесі здійснення бюджетного планування необхідно:

— забезпечити необхідні макроекономічні пропорції розвитку держави;

— виявляти реальні джерела надходжень за усіма напрямами та всіма платниками податків та зборів по всіх бюджетних рівнях;

— ефективно розподілити за напрямами та між регіонами бюджетні видатки;

— сприяти найбільш ефективному використанню бюджетних коштів галузями народного господарства;

— забезпечити мінімальний рівень соціальних потреб;

— утворити необхідні соціальні резерви, які використовуються на планові й позапланові заходи;

— передбачити в системі здійснення бюджетних платежів можливість прозорого бюджетного контролю.

У процесі бюджетного планування виявляється загальна потреба держави у грошових коштах, необхідних для виконання заходів соціально-економічного розвитку суспільства.

Основними факторами які впливають на можливості формування доходів бюджетів і безпосередньо враховуються при їх плануванні є наступні:

— номінальний розмір ВВП та прогнозні рівні його зростання;

— індекс споживчих цін та індекс цін виробників;

— середньомісячна заробітна плата;

— сальдо торговельного балансу та валютний курс;

— доходи населення.

Планування доходів бюджету здійснюється за допомогою таких методів: прямого розрахунку, нормативного, коефіцієнтів, аналітичного, екстраполяції. Основою кожного з цих методів є економічний аналіз, завдяки якому визначається рівень виконання бюджетних показників за минулі періоди та чинники, що впливали на них.

Метод прямого розрахунку полягає у здійсненні детальних планових розрахунків кожного елементу доходів бюджету. Планування ведеться за алгоритмом, який відбиває формування цього показника. Наприклад, планування акцизного податку передбачає здійснення розрахунків по кожному виду підакцизних товарів. Метод прямого розрахунку є досить трудомістким, потребує значного інформаційного забезпечення, але саме він є найнадійнішим і най достовірнішим. Як правило, саме цей метод використовується при плануванні проекту бюджету на один рік.

Нормативний метод передбачає планування окремих показників на основі встановлених нормативів. Однак використання лише одного цього методу не є досконалим, оскільки встановленні нормативи потребують постійного перегляду й уточнення.

Сутність аналітичного методу полягає в тому, що визначається не загальна величина того чи іншого показника, а його зміна в плановому періоді під впливом певних факторів порівняно з базовим періодом. Такий метод має відносно точний характер і не потребує значних витрат часу.

Метод екстраполяції ґрунтується на визначенні бюджетних показників на основі встановлення стійкої динаміки їх розвитку. Розрахунок бюджетних показників здійснюється на основі досягнутого рівня в попередньому періоді і його коригування на стабільний розвиток країни. У процесі щорічного бюджетного планування екстраполяцію використовують як допоміжний засіб для попередніх розрахунків, оскільки цей метод має значні недоліки. По-перше, він не дає змоги врахувати можливості значного збільшення чи зменшення бюджетних доходів, різне зростання чи зменшення виробничих показників, зміни у податковому законодавстві. По-друге, він негативно впливає на економічне використання бюджетних коштів, оскільки їх планування здійснюється виходячи з досягнутого в попередньому році рівня.