Система міжбюджетних відносин: зміст, склад і моделі побудови

При наданні суспільних послуг громадянам органи управління різних рівнів взаємодіють між собою, встановлюють, які саме послуги надаються, за рахунок яких коштів вони фінансуються і хто несе відповідальність за їх надання. На пострадянському просторі такі взаємовідносини прийнято називати міжбюджетними, що дещо звужує їх зміст і навіть призводить до спрощеного визначення деякими науковцями (Кондратюк С., Малько В., Опарін В.) як внутрішніх бюджетних потоків, які відображають перерозподіл доходів і видатків між бюджетами. Натомість у західній науці ці відносини називаються intergovernmental fiscal relations, тобто «внутрішні міжурядові фінансові відносини» або «міжрівневі фіскальні зв’язки», тому що така назва найточніше виражає суб’єкт-об’єктний аспект цих відносин.

Зважаючи на економічний зміст цих відносин, іншими вітчизняними науковцями (Лилик О., Луніна І.) міжбюджетні відносини визначаються як «відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо розподілу повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, видаткових зобов’язань і дохідних джерел між бюджетами різних рівнів». Такий підхід використаний і при визначенні терміна «міжбюджетні відносини» у Бюджетному кодексі України.

Таким чином, суб’єктами міжбюджетних відносин є центральні органи виконавчої влади й органи місцевого самоврядування різних рівнів. Виходячи з того, органи управління яких рівнів є суб’єктами міжбюджетних відносин, виділяють вертикальні та горизонтальні міжбюджетні відносини. Вертикальні міжбюджетні відносини виникають між органами державної влади й органами місцевого самоврядування, а також між органами місцевого самоврядування різних рівнів. Горизонтальні міжбюджетні відносини – міжбюджетні відносини між органами місцевого самоврядування одного рівня. Горизонтальні міжбюджетні відносини зумовлені необхідністю фінансового вирівнювання і передачі фінансових ресурсів з одних регіонів іншим з метою забезпечення суспільних послуг на рівні мінімальних соціальних стандартів.

Міжбюджетні відносини виникають у процесі виконання бюджетів. Передумовою їх існування є необхідність здійснення перерозподілу бюджетних ресурсів усередині бюджетної системи, яка, у свою чергу, спричинена розбіжностями між обсягами коштів, акумульованих у бюджетах різних рівнів і видів та потребою в них. Підставою для існування цих відносин є:

1) визначений у чинному законодавстві держави поділ повноважень між державною виконавчою владою та органами місцевого самоврядування;

2) гарантія з боку держави фінансування наданих повноважень органам місцевого самоврядування;

3) діючий порядок розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи та видами бюджетів;

4) фінансова підтримка місцевих бюджетів у зв’язку із значними коливаннями рівнів податкового потенціалу окремих територій та об’єктивними розбіжностями в розмірах видатків.

Проте основу міжбюджетних відносин становить розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи, проведене відповідно до розподілу повноважень органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. Розмежування доходів, здійснене на єдиних засадах для бюджетів відповідного рівня, не дає можливості збалансувати абсолютно всі бюджети. Причиною цього є значні відмінності у формуванні доходів та складі видатків бюджетів територіальних одиниць, які спричинені: різним рівнем економічного розвитку регіонів; різноманітністю природнокліматичних умов; різним екологічним станом територій; особливостями розташування населених пунктів; насиченістю шляхами сполучення; кількістю населення, його віковим складом; сформованою протягом тривалого історичного періоду мережею об’єктів соціальної та побутової інфраструктури і їх станом.

Міжбюджетні відносни є складним явищем і включають у себе правові, економічні та політичні аспекти. Зокрема, політичний аспект пов’язаний з організацією державної влади в країні, реалізацією державних та місцевих інтересів, можливістю органів державної влади ухвалювати законодавство, яке б максимально збалансовувало державні та місцеві інтереси.

Щодо правового аспекту, то міжбюджетні відносини мають юридично-правовий характер і можуть виникати тільки в країнах, де існують суб’єкти публічної влади, відмінні від держави. Такі відносини держави, місцевого самоврядування й інших інститутів публічної влади з приводу задоволення суспільних потреб визначаються конституцією та законодавчими актами країни, а також іншими нормативними актами центральної влади. Цими актами розмежовуються повноваження державних органів влади й органів місцевого самоврядування щодо надання суспільних послуг, встановлюються сфери спільних повноважень, визначаються видатки державного та місцевих бюджетів, якими фінансуються суспільні послуги, розподіляються доходи між бюджетами, встановлюється перелік делегованих повноважень, визначається політика держави у сфері фінансового вирівнювання.

Економічний аспект визначається тим, що міжбюджетні відносини є відносинами між органами державної влади й органами місцевого самоврядування з приводу формування та використання фінансових ресурсів. Він визначається економічними функціями і включає розподіл видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, розподіл доходів між рівнями бюджетної системи, розмір трансфертів, що передаються з державного бюджету місцевим бюджетам і навпаки, форми публічного контролю за витрачанням коштів державного та місцевих бюджетів.

Таким чином, складовими системи міжбюджетних відносин є:

1) розмежування видатків бюджетів відповідно до розподілу повноважень між державною владою і місцевим самоврядуванням;

2) забезпечення бюджетів доходами, достатніми для виконання покладених на них завдань;

3) підтримка «бідних» у фінансовому розумінні територій (і відповідних бюджетів);

4) вилучення коштів у відносно «багатих» у фінансовому розумінні територій (з відповідних бюджетів);

5) різні форми взаємовідносин, що виникають у процесі виконання бюджетів (векселі, взаємозаліки, бюджетні позички тощо).

На основі розподілу доходів і видатків за рівнями бюджетної системи відрізняють централізовану та децентралізовану моделі міжбюджетних відносин. Централізована модель, у першу чергу, характеризується авторитарним з боку держави розподіленням податкових повноважень і наданням фінансової допомоги місцевим органам. Позитивними рисами централізованої моделі є спрямування фінансових ресурсів на досягнення загальнодержавних пріоритетів, забезпечення єдності бюджетної системи, керованість процесами міжрегіональних переливів виробничих факторів задля підтримання рівномірного розвитку регіонів. Водночас, надмірна централізація повноважень призводить до неефективності роботи центральних органів влади, бюрократизації, нерозвиненості інститутів громадянського суспільства.

Централізованій моделі міжбюджетних відносин протиставляється децентралізована, за якої відбувається чіткий розподіл функцій між органами різних рівнів, місцеві органи наділяються самостійністю у формуванні власної дохідної бази, її розподілі та використанні. При цьому важливим є дотримання принципу субсидіарності, який проголошено Європейською хартією місцевого самоврядування: максимальне наближення надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача. Головним недоліком децентралізованої моделі є ускладнення дій центрального уряду по досягненню макроекономічних цілей, підтриманню збалансованого розвитку окремих регіонів.

В Україні було прийнято децентралізовану модель міжбюджетних відносин, як і в інших країнах із перехідною економікою. Проблемою при цьому є встановлення такого рівня децентралізації видаткових повноважень і повноважень щодо збору податків, який би відповідав політичним та економічним інтересам держави в цілому. Для України оптимальним є такий варіант побудови міжбюджетних відносин, при якому встановлюється максимально допустимий рівень самостійності місцевих органів за збереження принципу бюджетного унітаризму, під яким розуміється єдність правової бази, регулювання бюджетних відносин, бюджетної класифікації, порядку виконання та ведення бухгалтерського обліку й звітності.