Необхідність і зміст реформи житлово-комунального господарства в Україні

Житлово-комунальне господарство – одна з найбільших галузей економіки та соціальної сфери будь-якої країни, яка істотно впливає на розвиток економічних відносин. Крім цього, основною соціальною місією ЖКГ є здійснення безперебійного забезпечення населення комунальними послугами, необхідними для їх життєдіяльності.

Як галузь економіки ЖКГ вражає своїм масштабом. Так, у цій сфері в Україні функціонують кілька тисяч підприємств і організацій, експлуатується майже 25% основних фондів держави, зайнято 5% працездатного населення країни. Між тим, за роки незалежності у ЖКГ України відбувалось нарощування власних проблем: істотно зносилися фонди, знизилася якість послуг, що надаються, зросли неплатежі. Підприємства ЖКГ, що знаходяться в комунальній власності, не мають ані можливостей, ані бажання поліпшувати якість комунальних послуг та шукати резерви зменшення витрат. При цьому в державі й до сьогодні не впроваджено стратегію реформ у цій сфері. У результаті, як зазначав Президент України Ющенко В., сучасний стан ЖКГ «становить загрозу національній безпеці країни».

Таким чином, ЖКГ, яке за своєю суттю є важливим інфраструктурним об’єктом держави, переживає сьогодні в Україні гостру кризу. Підвищення комунальних платежів на житлово-комунальні послуги не гарантує поліпшення якості останніх та не розв’язує основних питань, що стоять перед ЖКГ. Тому його реформування стає актуальною й назрілою проблемою.

Зокрема, напрямками здійснення реформ у цій сфері є: створення ринку житлово-комунальних послуг (де продавець не є монополістом, а покупець має можливості для захисту своїх прав та отримання якісних послуг); сприяння роботі в цій сфері підприємств різних форм власності; законодавче врегулювання процесу утворення тарифів, надання піль та здіснення контролю за цими процесами; встановлення чітких стандартів якості комунальних послуг; запровадження підприємствами ЖКГ технологій спрямованих на зменшення витрат та економію ресурсів, створення спеціальних державних банків, які надають кредити для цих цілей; становлення сучасних форм самоорганізації населення (перш за все об’єднань співвласників багатоповерхових будинків), які є юридичними особами та мають конкретні права щодо захисту інтересів мешканців квартир та користування житловим фондом.

Одним із головних елементів механізму проведення реформування ЖКГ в Україні є формування відповідної правової бази. В даний час вона являє собою ієрархічну структуру, в основі якої лежить цілий ряд законодавчих актів, що були прийняті ще на початку 1990-их років, і нормативні акти, які були видані у період командно-адміністративної системи управління.

Правове забезпечення діяльності підприємств і організацій ЖКГ представлено, в першу чергу, Законами України, в яких закладені правові основи їх взаємовідносин як господарюючих суб’єктів із зовнішнім середовищем у ринкових умовах господарювання. До складу цих законів уключені Закони України «Про підприємства в Україні», «Про власність», «Про оренду державного та комунального майна». Вони не враховують особливості ЖКГ та регулюють лише ринкові умови функціонування підприємств і організацій цієї галузі, а не можливі процеси розвитку житлово-комунального комплексу. Тому їх можна розглядати як результати перших кроків на шляху законодавчо-нормативного забезпечення реформування галузі, які повністю ще не вирішили проблем законодавчого характеру.

Сьогодні у сфері ЖКГ України продовжується активний законотворчий процес. За даними інформаційних бюлетенів Державного комітету з питань житлово-комунального господарства (Держжитлокомунгоспу) тільки за останні роки було прийнято: 3 законодавчі акти з питань житлово-комунального господарства; 1 Постанова Верховної Ради; 4 Постанови Кабінету Міністрів; видано 2 Укази Президента України; близько 230 наказів Держжитлокомунгоспу, з яких 9 зареєстровано у Міністерстві юстиції України; близько 50 рішень науково-технічної ради і 60 рішень колегії Держжитлокомунгоспу. Багато законодавчо-нормативних актів знаходиться на стадії розгляду або їх проекти відхилено. У зв’язку з цим наведений нижче їх теоретичний аналіз необхідно сприймати у світі можливих змін.

Для визначення причин недостатньої дієвості законодавчої бази і розуміння напрямків її подальшого розвитку проаналізуємо вже діюче законодавство. Його аналіз показав, що більшість нормативно-правових актів присвячена вирішенню поточних проблем галузі, а саме вирішенню питань регулювання тарифів, соціального захисту населення, реструктуризації боргів та ін. У той же час, конкретно питанням реформування ЖКГ концептуального характеру присвячена незначна кількість правових актів.

У діючому законодавстві не чітко визначена компетенція усіх суб’єктів у сфері ЖКГ, не сформульовані пріоритетні напрямки державної політики та завдання щодо її реалізації. Це не дозволяє повною мірою реалізувати завдання щодо реформування ЖКГ. В умовах існуючого нечіткого розмежування повноважень органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування неможливо забезпечити ефективне регулювання процесів реформування на підприємствах ЖКГ, а саме на суб’єктах природних монополій.

Крім цього, має місце і суперечність положень чинних законодавчих актів з Конституцією України стосовно суб’єктів права комунальної власності. Досі не розробленими залишаються базові закони по підгалузях ЖКГ та ряд нормативних актів, пакет змін і доповнень до чинних законодавчих актів, спрямованих на стабілізацію фінансового стану підприємств галузі. Вищезазначене свідчить про те, що з практичної точки зору якісна законодавча база реформування галузі тільки починає формуватися.

Своєрідним підсумком діяльності центральних органів виконавчої влади у створенні нормативно-правової бази реформування є Державна Програма реформування та розвитку житлово-комунального господарства на період до 2010 року. Зокрема, у якості головних напрямків прискорення реформ ЖКГ у Програмі визначені: удосконалення системи управління підприємствами, реструктуризація підприємств і організацій галузі та їх реорганізація, які передбачають роздержавлення. На жаль, в ній сформульовані лише сфери реформування і питання, які потребують розробки. Конкретизація напрямків реформування наведена у рішенні колегії Держжитлокомунгоспу «Про стратегію та основні завдання підвищення ефективності роботи житлово-комунального господарства України». У ній визначені стратегічні цілі реформування, а саме: створення законодавчо-інституційної бази, удосконалення системи управління галуззю, розробка економічно обґрунтованої тарифної політики, енерго- та ресурсозбереження, адресний соціальний захист населення та підвищення якості комунальних послуг.

Наведені документи упорядкували концепції реформування, але низка питань ще і досі залишаються поза увагою. Серед них методи та послідовність проведення реформування, напрямки комплексного реформування всіх підгалузей ЖКГ, нечітка визначеність концепції щодо приватизації та реструктуризації підприємств і організацій у цій сфері. Це ускладнює процеси визначення прерогативних організаційно-правових форм суб’єктів ЖКГ і здійснення вибору найбільш ефективного варіанту розвитку підприємств і організацій галузі. Тому концепція реформування ЖКГ, яка розглянута у програмних документах, потребує своєї подальшої конкретизації.

Другим найважливішим недоліком забезпечення процесів реформування галузі є недосконалість управлінських важелів та інструментів. Реалізація процесу реформування має здійснюватися за певними управлінськими нормами, принципами, критеріями, що встановлюються на підставі теоретико-прикладного базису керованого розвитку, поглядів, сформованих стратегічним мисленням, управлінських завдань виконання цілей реформування.

Основною метою реформування є підвищення ефективності і надійності підприємств і організацій ЖКГ та поліпшення якості житлово-комунальних послуг. Для досягнення цієї мети у якості основних напрямків і завдань, а також ефективних інструментів реформування на макрорівні розглядається створення інституційно-правової бази, а на мікрорівні – реструктуризація підприємств і організацій галузі. Зокрема, процес реструктуризації підприємств обумовлює конкретизацію його механізму, під яким розуміють сукупність організаційних форм і методів, нормативних і методичних засад, норм і нормативів взаємовідносин, функцій управління та інше.

Для проведення реструктуризації підприємства необхідно визначитися з внутрішньою реструктуризацією відносин і форм господарювання. Всебічна реструктуризація повинна спиратися на локальні чи загальні форми самого підприємства, які б уключали повне використання внутрішнього потенціалу підприємств. В першу чергу, увага повинна приділятися впровадженню ринкових методів господарювання, а саме методів комерційних розрахунків, заснованих на принципах самоуправління, самоокупності та самофінансування, удосконаленню організаційних систем і механізмів, тощо.