Виды административно-правовых отношений. Емкая характеристика административно-правовых отношений как властеотношении, акцентируя внимание на их сущностнои при­роде

Емкая характеристика административно-правовых отношений как властеотношении, акцентируя внимание на их сущностнои при­роде, не исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.

Присущий им элемент юридической властности выражается по-разному. Управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные виды административно-правовых отношений не всегда и не во всем прямо и непосредственно выражают присущую госу­дарственно-управленческой деятельности властность, что такого рода правоотношения могут иногда строиться и на началах равен­ства их участников. Наконец, известное, хотя и далеко не всесто­роннее развитие получают административно-правовые отношения договорного типа. Следовательно, при относительной однородности своих основных или наиболее показательных проявлений они мо­гут включать в свой состав различные варианты социальных свя­зей, опосредованных административно-правовыми нормами. В связи с этим необходимо учитывать также и то, что не все управленчес­кие отношения оформляются административным правом.

Административно-правовые отношения могут быть подразде­лены на следующие виды.

В зависимости от особенностей административно-правового регулирования общественных отношений можно первоначально вы­делить две группы административно-правовых отношений:

а) отношения, непосредственно выражающие основную форму­лу управляющего воздействия ("субъект — объект"), в которой от­четливо проявляется властная природа государственно-управлен­ческой деятельности. Это — собственно властеотношения;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственно­го управляющего воздействия на тот или иной объект, но органи­чески связанные с его осуществлением.

Иногда названные группы административно-правовых отноше­ний характеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой "команда — исполнение". Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звенья­ми механизма исполнительной власти, между должностными лица­ми — руководителями и подчиненными им по службе работника­ми административно-управленческого аппарата, между исполни­тельными органами (должностными лицами) и гражданами, несу­щими определенные административно-правовые обязанности и т. п.

При характеристике второй группы отношений главное вни­мание акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосред-

ственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения меж­ду двумя сторонами, функционирующими в сфере государствен­ного управления, но не связанными между собой соподчиненнос-тью (например, отношения типа "субъект — субъект"). Так, два ми­нистерства могут вступать в отношения, связанные с необходимо­стью подготовки совместного правового акта или согласования вза­имных управленческих вопросов и т. п.

Иногда выделяют субординационные и координационные ад­министративно-правовые отношения. Суть первых ясна: они пост­роены на авторитарности (властности) юридических волеизъявле­ний субъекта управления. Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы, отсутствует. При этом дела­ется отсылка к отношениям, например, между несоподчиненными исполнительными органами. Такое решение было бы приемлемым, если бы содержание координации (т. е. согласования) трактовалось однозначно. Но для этого достаточных оснований не имеется. Коор­динация входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой деятельности, то есть фактически совпадает с ее юридически-властными проявлениями. Так, Правительство РФ ко­ординирует деятельность органов исполнительной власти субъек­тов РФ, федеральных органов исполнительной власти, которыми ру­ководит Президент РФ. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме правительственных актов, то есть его юридически-властных волеизъявлений. Координация может иметь юридически-властный характер как во взаимоотношениях между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной вла­сти, так и между несоподчиненными исполнительными органами. По своей сути координация также может быть субординационной. По­этому классификация административно-правовых отношений по признаку основных и неосновных, деление их на субординационные и координационные в достаточной степени условны. Надо также учитывать, что в ряде случаев координация, действительно, не толь­ко не связана с соподчиненностью, но и лишена юридически-власт­ного характера. Например, это имеет место в отношениях между субъектом исполнительной власти и общественными объединения­ми; в подобных отношениях вместо координации властного типа осу­ществляется деловое взаимодействие (сотрудничество).

Наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характе­ру взаимодействия их участников. В соответствии с этим крите­рием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, вы­деляются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наи­большей степени выражают суть административно-правового ре-

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

гулирования и типичных для государственно-управленческой дея­тельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношени-ями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свиде­тельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трак­товать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означа­ет, что у одной стороны есть юридически-властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государствен­ного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздей­ствие субъекта управления на тот ли иной объект, который дале­ко не во всех случаях ему организационно подчинен.

Такого рода правовые связи наиболее типичны для сферы го­сударственного управления, несмотря на известную реформацию, проводимую в период постепенного перехода к рыночным отноше­ниям, в условиях которых стороны, выступающие в роли объектов управления, приобретают все больший объем оперативной самосто­ятельности. Но власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, не утрачи­вает своей юридически-властной природы. Наоборот, любые попыт­ки игнорировать это объективно присущее ей качество неизбежно приводит к серьезным кризисным ситуациям (например, террито­риальный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, резкое ослаб­ление государственной дисциплины).

В новых условиях государственное управление не утрачивает .своей властно-юридической природы, хотя механизм управляющего воздействия, конечно, становится мягче, освобождаясь от наиболее жестких вариантов достижения стоящих перед ним задач (напри­мер, отказ от адресного планирования, обязательных поставок, ус­транение элементов чрезмерной централизации). Тем не менее уп­равленческая вертикаль, находящая свое выражение в админист­ративно-правовых отношениях, сохраняется в качестве наиболее традиционной для них.

При характеристике административно-правовых отношений нельзя ограничиться приведенными категорическими утверждени­ями и выводами, так как практически проявления управленческой вертикальности многозначны. Соответственно в сфере государствен­ного управления можно обнаружить несколько вариантов админи­стративно-правовых отношений, которые по всем своим основным показателям относятся к числу вертикальных. Об этом, в частно­сти, свидетельствуют следующие признаки, характерные для такого

Глава 4. Административно-правовые отношения

вида урегулированных административно-правовыми нормами уп­равленческих отношений:

а) безапелляционность тезиса о неравенстве сторон как веду­щего показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках управляющей стороны, то есть субъекта ис­полнительной власти, юридически-властных полномочий; невозмож­ность стороны, выступающей в роли управляемого, "управлять" таковым субъектом;

б) неравенство сторон логически предполагает подчинение од­ной стороны ("объект управления") другой ("субъект управления"). Отсюда — бытующая формула "власть — подчинение", использу­емая, как правило, для характеристики административно-правовых отношений именно вертикального типа;

в) подчиненность (соподчиненность) в административно-право­вых отношениях далеко не во всех случаях имеет четко выражен­ное проявление. Например, гражданин или негосударственное фор­мирование (коммерческая структура и т. п.) организационно не под­чинены субъектам исполнительной власти. В отношениях между от­дельными звеньями механизма исполнительной власти также пря­мая подчиненность одного звена другому часто отсутствует. Так, органы исполнительной власти республик не подчинены непосредст­венно федеральным органам исполнительной власти; предприятия и учреждения не подчинены контрольно-надзорным службам и т. п. Тем не менее, неравенство в отношениях между ними налицо;

г) говоря о подчиненности, присущей взаимоотношениям сто­рон в сфере государственного управления, необходимо иметь в виду прежде всего организационную подчиненность как наиболее ха­рактерную для управленческой вертикали и проявляющуюся в свя­зях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, например, между исполнительными органами и подведомственными им пред­приятиями, учреждениями;

д) многие административно-правовые отношения вертикального типа возникают между несоподчиненными их участниками. Но и в подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции пра­вомочна издавать юридические акты, обязательные для исполне­ния организационно не подчиненной ей другой стороной данного правоотношения. Как правило, такого рода управленческие связи типичны для систем межотраслевого государственного управления (например, в области охраны окружающей природной среды и т. п.). Налицо, следовательно, особый вариант подчиненности, а именно — координационный',

е) в сфере государственного управления в широком масштабе осуществляется контрольно-надзорная деятельность, причем ее субъектами являются сами исполнительные органы (должностные лица). Это, например, административный надзор, осуществляемый специально создаваемыми федеральными надзорными службами и

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 4. Административно-правовые отношения

их территориальными подразделениями, органами внутренних дел, налоговыми инспекциями и т. п. Надзорные полномочия носят юри­дически-властный характер и распространяются на организацион­но неподчиненные объекты. Налицо еще один вариант подчиненно­сти — подконтролъность или поднадзорностъ',

ж) субъекты исполнительной власти в соответствии с требова­ниями соответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически-властные волеизъявления гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся. В подобных случаях, однако, также налицо известный вариант вертикальности, то есть подчи­нения воли управляемых воле управляющих;

з) несмотря на различный характер подчиненности во всех названных случаях (во многом она проявляется условно) сохраня­ется главное качество — неравенство сторон в юридическом смыс­ле. Подчиненность, выраженная прямо, опосредованно или малоза­метно (например, п. "ж"), по существу, есть логическое и фактичес­кое следствие закрепленного административно-правовыми норма­ми неравноправного положения управляющих и управляемых;

и) наиболее емким по своему правовому содержанию призна­ком, убедительно иллюстрирующим фактическую вертикальность и неравенство сторон в административно-правовых отношениях, по-разному выражаемых, является следующий: все вертикальные от­ношения такого типа практически выражают юридическую зависи­мость одной стороны от другой. Подобная зависимость предопре­деляется наличием юридически-властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны — у соответствующего субъекта исполнительной власти.

Таким образом, общие черты неоднозначных вертикальных административно-правовых отношений — это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и приоритет юридичес­ки выраженной воли одной стороны.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридичес­ки равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой. Конеч­но, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере государственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения суще­ствует.

Сам факт признания равенства сторон в административно-пра­вовых отношениях, казалось бы, находится в прямом противоречии как с сущностью административно-правового регулирования, так и с принципиальными особенностями административно-правовых от­ношений. Поэтому сама возможность их возникновения в сфере го-

сударственного управления нередко была под сомнением. Однако при условии правильного понимания сути управленческой горизон­тальности противоречия и сомнения могут быть сняты. Для этого необходимо учитывать следующие определяющие обстоятельства.

Во-первых, действительное, а не формальное юридическое ра­венство участников административно-правовых отношений, то есть качество, традиционно связываемое с гражданско-правовыми отно­шениями, реально при наличии одинакового правового уровня сто­рон и, соответственно, отсутствии выраженной в любой форме их соподчиненности.

Во-вторых, обязательное одновременное наличие в конкретных управленческих связях этих двух признаков, ибо отсутствие сопод­чиненности не всегда тождественно юридическому равенству сторон.

В-третьих, столь же обязательно отсутствие юридически-вла­стного волеизъявления одной стороны, адресованного другой.

Вычленить горизонтальные отношения из общей массы управ­ленческих связей довольно сложно, так как они, не являясь типич­ными для сферы государственного управления, выражаются не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее, управленческая практика дает определенные основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых отношений:

а) отношения, предшествующие непосредственному управля­ющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных от­ношений, то есть предназначены для создания условий, необходи­мых для принятия одностороннего юридически-властного решения. Это связи, возникающие между находящимися на одинаковом пра­вовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в которые они вступают по поводу, например, подготовки принятия совместных нормативных актов управления (например, между дву­мя министерствами); отношения по согласованию совместных управ­ленческих действий; отношения в связи с проведением совместных заседаний (например, коллегий двух министерств); отношения по формированию межведомственных консультативных, совещатель­ных или Координационных советов; отношения между органами исполнительной власти и, например, профсоюзными органами по поводу удовлетворения законных интересов последних (на предмет заключения или изменения тарифных соглашений) и т. п.;

б) отношения, возникающие после осуществления непосред­ственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юри­дически-властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполне­нию нормативных актов (формирование межведомственных комис­сий, проведение совместных ревизий и т. п.).

Две названные группы отношений относятся к числу админи­стративно-процедурных;

66 Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об админи­стративных правонарушениях). Содержанием этих отношений яв­ляется рассмотрение административно-правовых споров;

г) отношения административно-договорного характера, нося­щие форму различного рода соглашений (например, предваритель­ное соглашение о приеме на ту или иную должность и т. п.). Согла­шения возможны и между субъектами исполнительной власти. Эле­менты административных договоров можно обнаружить в Федера­тивном договоре, поскольку в нем определяются основы разграни­чения компетенции различных субъектов исполнительной власти; такого же рода элементы содержатся в договорах между соответст­вующими органами автономных округов и краев, областей (ст. 66 Конституции РФ); федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федера­ции могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот (ст. 78 Конституции РФ). На договорных началах опре­деляется порядок передачи приватизируемых предприятий и т. п. В целом же проблема административных договоров пока еще не относится к числу исследованных и четко регламентированных (см. главу 9).

Характеристика горизонтальных административно-правовых отношений предполагает учет ряда важных обстоятельств. В ряде случаев элементы административного договора сопряжены с кате­гориями других отраслей права. Так, договоры по поводу имуще­ства имеют как административно-правовые, так и, прежде всего, гражданско-правовые аспекты. Вводимая сейчас контрактная си­стема замещения должностей в аппарате управления помимо воп­росов, относящихся к предмету трудового права, охватывает и ре­шение компетенционных вопросов: на договорной по своей сути ос­нове определяются служебные обязанности, права и ответственность работника. Вместе с тем многие процедурные связи не урегулиро­ваны юридически, а потому далеко не все они носят администра­тивно-правовой характер, хотя и не утрачивают управленческие качества. Наконец, любые совместные действия однопорядковых и равноправных субъектов (отношения типа "субъект"—"субъект") перерастают в вертикальные административно-правовые отноше­ния с момента, например, принятия совместного юридически-вла­стного акта (совместный приказ). Горизонтальность их проявляет­ся, следовательно, временно. Отсюда вспомогательный характер таких отношений.

РАЗДЕЛ II