Права и обязанности граждан в сфере государственного управления

Деление прав и обязанностей граждан опирается прежде все­го на их систему, закрепленную Конституцией РФ. В этом смысле конституционные права и обязанности приобретают нередко реаль­ное значение, когда они трансформируются в административно-правовые. Конституционное положение о том, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, не исключает того, что конституционные права предполагают ту или иную степень участия административного права в правовом меха­низме их реализации. Возникновение права собственности, напри­мер, часто удостоверяется юридическим документом, выдаваемым уполномоченным на это административным правом органом или должностным лицом. Конституционный запрет на насилие "ужива­ется" с правом работника милиции применять физическую силу, специальные средства в случаях угрозы жизни людей, обществен­ной безопасности.

Права и обязанности граждан по содержанию можно изначаль­но подразделить на две группы:

а) статутные, указывающие на положение гражданина в со­циальной структуре страны. Они имеют универсальное значение, поскольку не увязываются с теми или иными сферами общества. Таких прав немного, но с точки зрения своего содержания они стоят особняком и не могут быть объединены в группы с другими права­ми. Например, право на жизнь, право на пользование родным язы­ком, запрет на высылку гражданина РФ за ее пределы или выда­чу его другому государству, запрет на принудительный труд и др.;

б) адекватные тем сферам, в которых права и обязанности мо­гут реализовываться. Они делятся: на личные (личная неприкосно-

венность, неприкосновенность частной жизни); социально-экономи­ческие (право частной собственности, право на незапрещенную за­коном предпринимательскую деятельность и др.); социальные (право на социальное обеспечение, на образование, на охрану здоровья и др.); социально-культурные (право на свободу литературного, ху­дожественного творчества, на участие в культурной жизни и др.); политические права и свободы (право на свободу слова, право про­водить собрания, митинги и т. д.).

Административное право влияет на осуществление конститу­ционных прав, обязанностей и свобод граждан в разной степени. В повседневной жизни некоторые из них реализуются вне каких-либо правоотношений.

Наиболее значительно влияние административного права на осуществление тех прав, свобод и обязанностей, процесс которого предполагает конкретизацию конституционных положений, взаимо­действие граждан с управленческими структурами, контроль с их стороны за соблюдением конституционного принципа: "Осуществ­ление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц".

Во взаимодействии с управленческими структурами реализу­ются прежде всего следующие права, свободы и обязанности:

1. Право граждан участвовать в управлении государством как непосредственно¹, так и через своих представителей. Оно подкреп­ляется их правом избирать и быть избранными в органы государ­ственной власти и органы местного самоуправления. В результате гражданин может стать соучастником либо непосредственным субъ­ектом управленческой деятельности. Гражданин может участвовать в управлении делами государства, реализуя право доступа к госу­дарственной службе. В установленных случаях гражданин на до­говорных началах может быть представителем государства в орга­нах управления коммерческих организаций, в уставном капитале ко­торых имеется доля государственной собственности.

2. Право граждан на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Админист­ративная правосубъектность общественных объединений, в частно­сти, их взаимоотношения с гражданами, а также с органами госу­дарственного управления и местного самоуправления, детализиру­ется в специально изданных правовых актах (см. гл. 10).

3. Право граждан проводить собрания, митинги, демонстра­ции, шествия и пикетирование. Конституция РФ 1978 г. предус­матривала уведомительный порядок их проведения. В Конституции

¹ См. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях из­бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

РФ 1993 г. такой записи нет, как нет и решения о его отмене или

изменении.

Порядок реализации указанного права регламентируется Ука­зом Президента РФ от 25 мая 1992 г. "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования"¹. Они определяют порядок подачи и рассмотрения уведомления о проведении соответствующих мероприятий, их ог­раничения, ответственность лиц, виновных в нарушении порядка проведения собраний, митингов и других массовых акций.

Особенности проведения массовых акций в Москве предусмот­рены Временным положением о порядке уведомления органов ис­полнительной власти Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и иных открытых общественных местах Москвы, утвержденным Ука­зом Президента РФ от 28 мая 1993 г. В частности, установлено, что уполномоченные (организаторы) массовой акции не вправе про­водить ее, если уведомление не было подано в установленный срок (не ранее пятнадцати и не позднее десяти дней до намеченной даты проведения массовой акции), или не было принято, и обязаны пре­кратить ее подготовку. Временное положение содержит перечень оснований, по которым уведомление может быть не принято. На­пример, если массовая акция противоречит принципам Деклара­ции прав и свобод человека и гражданина и общепринятым нор­мам общественной морали и нравственности; в уведомлении отсут­ствуют обязательства уполномоченных (организаторов) обеспечи­вать общественный порядок, а также если они или уполномочив­шие их организации неоднократно не выполняли взятые на себя обязательства по ранее проводившимся массовым акциям и др.

4. Право граждан обращаться лично, а также направлять ин­дивидуальные и коллективные обращения в государственные орга­ны и органы местного самоуправления (см. § 4 данной главы).

5. Право граждан на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допус­кается только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.

Основания и порядок применения административного задержа­ния, а также административного ареста урегулированы законода­тельством об административных правонарушениях. В отдельных случаях допускается административное задержание на срок до 10 суток. Теперь сроки административного задержания предстоит при­вести в соответствие с Конституцией РФ.

Что касается личной неприкосновенности, то право на нее не охватывается случаями, когда поведение гражданина является про­тивоправным. К гражданам, совершившим правонарушения, может

ВВС РФ. 1992. № 22. Ст. 1216.

Раздел П. Субъекты административного права

быть применено физическое насилие и иные меры принуждения в целях пресечения правонарушения, обеспечения производства по делу и обеспечения выполнения постановления о применении взыс­кания (применение приемов борьбы, личный досмотр и др.).

6. Неприкосновенность жилища означает, что никто не впра­ве проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц ина­че как в случаях, установленных федеральным законом, или на ос­новании судебного решения.

Законодательством предоставлено право проникать в жили­ще против воли проживающих в них лиц, например: работникам милиции в установленных случаях; уполномоченным должностным лицам налоговой инспекции в отдельных случаях, связанных с кон­тролем соблюдения налогового законодательства; уполномоченным должностным лицам налоговой полиции — в жилые помещения, ис­пользуемые налогоплательщиком для извлечения доходов (прибы­ли) и обследовать их с целью выполнения налоговой полицией воз­ложенных на нее задач; военнослужащие внутренних войск — при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления, либо при наличии достаточных данных полагать, что в жилище со­вершено или совершается преступление либо произошел несчас­тный случай.

7. Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Ограничения, установленные правовыми актами, связаны с режимом паспортной системы и регистрации. Они предусмотрены Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242 "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ"¹. Этим законом вместо прописки вводится регистра­ция граждан и устанавливается порядок ее осуществления.

В настоящее время ограничения данного права в пределах РФ допускаются только в соответствии с указанным законом. Проце­дуры и "технология", связанные с обеспечением этого закона и ре­шением соответствующих вопросов, определены Правилами реги­страции и снятия граждан Российской Федерации с регистрацион­ного учета по месту пребывания и по месту жительства в преде­лах РФ, утвержденными постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713². Данным постановлением одновременно утвер­жден перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию.

Правовыми актами субъектов РФ вышеназванные закон и Пра­вила адаптируются к конкретным условиям, регламентируя орга­низацию практического осуществления регистрации и снятия с ре­гистрационного учета граждан РФ.

Лица, находящиеся на территории РФ, могут свободно выез­жать за ее пределы. Правом беспрепятственного возвращения в РФ обладают только ее граждане. Порядок реализации этих конститу­ционных прав регламентируется Федеральным законом, принятым Государственной Думой 18 июля 1996 г., "О порядке выезда из Рос­сийской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"¹. Им рег­ламентируется порядок осуществления указанных прав как граж­данами РФ, так и иностранными гражданами и лицами без граж­данства.

Данным законом предусмотрены основания и порядок ограни­чения права гражданина РФ на выезд из РФ, а также устанавли­вается, что он не может быть лишен права на въезд в РФ. Выезд гражданина РФ не влечет для него, его супруга или близких родст­венников каких-либо ограничений прав.

Въезд и выезд граждане РФ осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина за пределами РФ. Такими основными документами являются паспорт, диплома­тический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостове­рение моряка). Порядок оформления, выдачи и изъятия этих доку­ментов определяется указанным законом.

Иностранные граждане и лица без гражданства при въезде в РФ обязаны предъявить действительные документы, удостоверя­ющие их личность и признаваемые в РФ в этом качестве, и визу, выданную дипломатическим представительством или консульским учреждением за пределами территории РФ, если иное не предус­мотрено международным договором РФ.

Случаи возможных временных ограничений права граждани­на РФ на выезд оговорены в самом законе и касаются лиц, обла­дающих сведениями, которые относятся Законом РФ о государст­венной тайне к сведениям особой важности и совершенно секрет­ным. При этом возможность временного ограничения должна быть оговорена в трудовом договоре (контракте). Кроме того, ограничен определенными сроками выезд за границу лиц, призванных на во­енную службу; задержанных по подозрению в совершении преступ­ления либо привлеченных в качестве обвиняемых; осужденных за совершение преступления; уклоняющихся от исполнения обяза­тельств, наложенных судом; сообщивших о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда.

8. Право каждого свободно искать, получать, передавать, про­изводить и распространять информацию любым законным спо­собом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Перечень таких сведений определяется федеральным за­коном.

Осуществление этого права регламентируется Законом РФ от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации"¹, а также отдельными указами Президента РФ, направленными на обеспече­ние этого права.

Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к го­сударственной тайне, их рассекречиванием и защитой в интересах безопасности РФ, регулируются Законом РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне"².

9. Право граждан на возмещение государством вреда, причи­ненного незаконными действиями (или бездействием) органов госу­дарственной власти или их должностных лиц, закреплено в ст. 53 Конституции РФ. Гражданский кодекс РФ предусматривает право граждан на возмещение вреда, причиненного также органами мес­тного самоуправления и их должностными лицами.

Вред, причиненный гражданину незаконными действиями (без­действием) указанных органов и должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному пра­вовому акту акта государственного органа или органа местного са­моуправления, подлежит возмещению за счет соответственно каз­ны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образова­ния. По этим же основаниям и в таком же порядке подлежит воз­мещению вред, причиненный гражданину в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, про­куратуры. Однако вред, причиненный гражданину в результате не­законного осуждения, незаконного привлечения к уголовной от­ветственности, незаконного применения в качестве меры пресече­ния заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконно­го наложения административного взыскания в виде ареста или ис­правительных работ, возмещается за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта РФ или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц этих правоохранительных органов, а также суда. Порядок возмещения вреда в таких случаях должен определяться законом.

Возмещение вреда гражданину в рассмотренных случаях по своей сути представляет собой один из гражданско-правовых спо­собов, во-первых, защиты законных прав и интересов граждан, а, во-вторых, укрепления законности в деятельности органов государ­ственной власти и местного самоуправления, а также их должност­ных лиц во взаимоотношениях с гражданами. При этом следует иметь в виду, что в широком смысле органы прокуратуры, суда также относятся к органам государственной власти, а их ответствен­ность выделяется исходя из специфики выполняемых ими функций.

Для правильного понимания значения этих и иных конститу­ционных прав для реальной жизни людей необходимо иметь в виду,

что:

во-первых, права и свободы могут быть ограничены федераль­ным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Но понимание "меры", "необходимос­ти", "целей" может быть различным и всегда привязано к их по­ниманию заинтересованными властными структурами;

во-вторых, закрепление ряда прав сопровождается бланкетны­ми нормами, предусматривающими издание закона, регламентиру­ющего возможность и режим их осуществления (например, случаи проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц, перечень сведений, составляющих государственную тайну и т. д.), определяется федеральными законами;

в-третьих, ограничение некоторых прав возможно на основа­нии судебного решения (например, ограничение права на тайну пе­реписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений и т. д.); но такие решения в свою очередь должны быть основаны на законе;

в-четвертых, многие права закрепляются без подобных огово­рок, однако их осуществление будет невозможно без издания закона, устанавливающего режим и механизм их осуществления (например, право на передвижение, право на объединение, право на благопри­ятную окружающую природную среду и др.);

в-пятых, ряд положений Конституции РФ, посвященных пра­вам, в действительности представляет собой декларации, провоз­глашающие цели, к которым необходимо стремиться.

Конституция РФ содержит принципиально важную оговорку о том, что перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. За их пределами граждане РФ имеют и другие права, в том числе и входящие в содержание их административно-правового статуса. Например, право на измене­ние фамилии, имени и отчества, право на управление транспортны­ми средствами, право на донорство, на приобретение оружия и др. Граждане, достигшие 18-летнего возраста, имеют право на из­менение фамилии, имени и отчества. Этот вопрос решается по ини­циативе самих граждан органами загса в соответствии с Законом РФ от 15 ноября 1997 г. "Об актах гражданского состояния"¹. Не до­пускается изменение фамилии, имени и отчества, если заинтересо­ванное в этом лицо находится под следствием, судом или у него

¹ ВВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300; СЗ РФ 1995. № 3. Ст. 170; 1996. № 1. Ст. 4. '• Российская газета. 1993. 21 сент.

Раздел II. Субъекты административного права

имеется судимость, а также в случае возражения со стороны заин­тересованных государственных органов.

Право на донорство крови и ее компонентов закреплено Зако­ном РФ от 9 июня 1993 г., Законом РФ от 22 декабря 1992 г. "О трансплантации органов и (или) тканей человека"¹.

Граждане РФ имеют право на приобретение оружия. Данное право и основные принципы его реализации закреплены Федераль­ным законом от 13 декабря 1996 г. "Об оружии". Закон определяет субъектов, имеющих право на приобретение оружия, а также виды оружия, которые каждый из них может приобретать. В частности, определенные виды оружия могут приобретать граждане, достиг­шие 18-летнего возраста. Законодательные (представительные) орга­ны субъектов РФ могут снизить этот возраст на два года. Для при­обретения оружия гражданин должен получить лицензию в орга­нах внутренних дел по месту жительства. Лицензия не выдается гражданам РФ, не достигшим возраста, установленного Законом "Об оружии"; не представившим медицинское заключение об отсутствии противопоказаний к владению оружием; имеющим судимость за совершение умышленного преступления; отбывающим наказание за совершенное преступление; совершившим повторно в течение года административное правонарушение, посягающее на общественный порядок или установленный порядок управления; не имеющим по­стоянного места жительства; не представившим в органы внут­ренних дел документы, подтверждающие прохождение проверки знания правил безопасного обращения с оружием, и другие доку­менты.

Граждане Российской Федерации, имея права, вместе с тем выполняют возложенные на них законом обязанности. Конститу­ция РФ акцентирует внимание на равенстве не только прав, но и обязанностей граждан. К ним Конституция РФ относит обязанность платить законно установленные налоги и сборы; сохранять при­роду и окружающую среду; бережно относиться к природным богатствам; защищать Отечество. Этот весьма ограниченный, круг обязанностей в действительности гораздо многообразнее в силу того, что обязанностью граждан является соблюдение'Конститу­ции РФ и законов. Законность и правопорядок предполагают, что­бы граждане не только в полной мере могли использовать данные им права и свободы, но и с наилучшим результатом выполняли свои обязанности.

Важнейшей обязанностью граждан как субъектов администра­тивного права является соблюдение ими административно-право­вых норм и основанных на них законных требований органов госу­дарственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.

¹ ВВС РФ. 1993. № 2. Ст. 62; № 28. Ст. 1064.

Глава 5. Физические лица

В систему административного права входит значительное число норм, устанавливающих правовой режим охраны собственности, пользования природными ресурсами, охраны окружающей среды, сохранения культурных ценностей, образования, охраны здоровья. Видное место занимают нормы, касающиеся охраны общественно­го порядка и общественной безопасности, борьбы с антиобществен­ными поступками. Соблюдение их является важнейшей обязаннос­тью граждан.

Конкретный объем обязанностей граждан в отдельных сферах определяется многочисленными нормативными актами, содержащи­ми административно-правовые нормы по данному вопросу.

Несоблюдение гражданами обязанностей, уклонение от их вы­полнения, злоупотребление своими правами влечет возможность применения мер правового воздействия. В необходимых случаях уполномоченные на то органы государственной власти, местного самоуправления и их должностные лица привлекают граждан к административной, уголовной, гражданско-правовой ответственно­сти в зависимости от характера совершенного правонарушения.

Процесс реализации гражданами субъективных прав и юриди­ческих обязанностей, закрепленных нормами административного права, предполагает совершение ими юридических действий. Они делятся на правомерные и неправомерные. Правомерные действия граждан могут быть связаны как с их правами, так и с обязаннос­тями. К правомерным действиям, связанным с реализацией граж­данами своих прав, относятся такие, которые направлены на:

а) фактическое использование прав (например, обучение в уни­верситете, предполагающее посещение занятий, сдачу экзаменов);

б) приобретение законных прав (например, подача заявления о поступлении в вуз);

в) защиту нарушенных прав (подача жалобы). Правомерные действия, вытекающие из обязанностей, выражаются в доброволь­ном их выполнении, соблюдении требований законности.

Неправомерные действия граждан образуют административные правонарушения, влекущие административное принуждение. При­чинение административным правонарушением материального ущер­ба может повлечь за собой наряду с административной гражданс­ко-правовую ответственность.

Правомерные действия граждан и совершенные ими админи­стративные правонарушения влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных административных правоотношений.