Обращения граждан

В Конституции РФ закрепляется право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обра­щения в государственные органы и органы местного самоуправле­ния (ст. 33).

Основными видами обращений граждан в современных усло­виях являются предложения, заявления и жалобы. Суть различий между ними сводится к следующему.

Предложение — привлечение внимания на несовершенство ор­ганизации, деятельности или регулирования в той или иной обла­сти и указание на пути их устранения.

Заявление — обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса, не связанного с его нарушением.

Жалоба — обращение в государственные или иные официаль­ные органы к должностным лицам по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина (граждан).

В реальной действительности в одном и том же обращении могут содержаться указанные позиции в их различном сочетании.

Законодательство позволяет различать: а) общее право жало­бы, которым обладают все граждане как таковые; б) специальное право жалобы, предоставленное лицам как участникам гражданс­кого и уголовного процесса, административного и дисциплинарного производства, трудовых споров и т. п. Специальное право закреп­ляется законодательством, наделяющим граждан специальной пра-восубъектностью в дополнение к общей. Например, лицо, имеющее право обжаловать постановление по делу об административном пра­вонарушении, именуется в законодательстве не гражданином, а лицом, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшим. Ибо постановление может быть вынесено как в отношении гражда­нина, так и должностного лица, водителя автотранспортного сред­ства, механизатора и т. д.

Общее право жалобы, реализуемое в соответствии с законода­тельством РФ, может быть подразделено на два вида:

а) право на административное обжалование',

б) право на судебное обжалование.

Общее право на административное обжалование (далее — ад­министративная жалоба) реализуется в порядке, определенном от­части Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г.¹, отчасти Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и сво-

ВВС СССР. 1980. № 11. Ст. 192 (далее — Ведомости СССР).

боды граждан" с изменениями и дополнениями, внесенными Зако­ном РФ от 15 ноября 1995 г.¹ -

В соответствии с названным Указом могут быть обжалованы акты и действия любого органа и должностного лица. Не ограни­чен круг лиц, имеющих право подать жалобу. Запрещается пере­сылка жалобы на рассмотрение того органа или должностного лица, на действия которых подана жалоба. По смыслу Закона РФ от 27 апреля 1993 г. жалоба подлежит разрешению в срок до одного ме­сяца.

Жалоба подается в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены орган, предприятие, учреж­дение, организация или должностное лицо, действие которых обжа­луется.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. запрещено рассмотрение анонимных заявлений и жалоб. Жалоба должна содержать фамилию, имя и отчество лица, подаю­щего жалобу, адрес его места жительства, а также сведения о ме­сте его работы или учебы².

В целях усиления судебной защиты прав граждан 30 июня 1987 г. был принят Закон СССР "О порядке обжалования в суд не­правомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граж­дан"³. 2 ноября 1989 г. был принят аналогичный Закон СССР в но­вой редакции⁴.

В настоящее время действует вышеназванный Закон РФ от 27 апреля 1993 г. Он закрепляет право граждан обжаловать в суд кол­легиальные и единоличные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учрежде­ний и их объединений, общественных объединений или должност­ных лиц, государственных служащих.

Обжалованию подлежат действия (решения), в том числе пред­ставление информации, ставшей основанием для совершения дей­ствий (принятия решений), в результате которых:

а) нарушены права и свободы граждан',

б) созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод',

в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Гражданин вправе обжаловать также бездействие упомянутых органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государ­ственных служащих, повлекшее за собой такие последствия. Он

¹ ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; 1995. № 51. Ст. 4970.

² ВВС СССР. 1988. № 6. Ст. 94.

³ ВВС СССР. 1987. № 26. Ст. 388; № 42. Ст. 692.

⁴ ВВС СССР. 1989. № 22. Ст. 416.

Раздел II. Субъекты административного права

может обжаловать вышеназванные действия (решения), а также послужившую для их совершения информацию либо то и другое одновременно.

В порядке, предусмотренном этим законом, не могут быть об­жалованы действия (решения), проверка которых отнесена законо­дательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; действия (решения), в отношении которых законодатель­ством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. В дан­ном случае речь идет не об ограничении судебного обжалования, а лишь о пределах действия указанного закона, о различных право­вых режимах обжалования в суд.

Закон устанавливает альтернативный порядок обжалования. Гражданин по своему усмотрению может обратиться с жалобой не­посредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненно­сти органу (должностному лицу). Орган (должностное лицо) обязан рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлет­ворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином, права которого на­рушены, и надлежаще уполномоченным его представителем либо в суд по месту жительства, либо в суд по месту нахождения органа (должностного лица), нарушившего права гражданина.

С жалобой в суд гражданин может обратиться в установлен­ные сроки: в течение трех месяцев со дня, когда ему стало извес­тно о нарушении его прав; одного месяца со дня отказа в удовлет­ворении жалобы вышестоящим органом (должностным лицом) или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если граж­данином не был получен на нее письменный ответ.

Жалоба рассматривается судом по правилам гражданского су­допроизводства.

Суд, признав обжалуемое действие (решение) незаконным, от­меняет применение к гражданину меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Устано­вив обоснованность жалобы, суд решает также вопрос об ответствен­ности соответствующих субъектов за действия (решения), привед­шие к нарушению прав и свобод гражданина. В отношении государ­ственных служащих суд определяет меру ответственности, предус­мотренной законами об ответственности данного государственного служащего, вплоть до представления об увольнении.

Ответственность может быть возложена как на тех, чьи дей­ствия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представ­лена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в законе, то есть повлекших нарушение прав и свобод, и т. д. Признав обжалуемое действие (решение) законным, суд отказывает в удовлетворении жалобы.

Глава 5. Физические лица

По смыслу закона жалоба может быть подана на индивидуаль­ное и нормативное решение¹. При обжаловании нормативного ре-' шения суд может признать его незаконным относительно граж­данина, подавшего жалобу, но не вправе отменить обжалуемое ре­шение вообще. Такое право суда не вытекает из вышеназванного за­кона. Однако в установленных законодательством случаях норма­тивные правовые акты, нарушающие права и свободы граждан, могут быть признаны судом недействительными, например, по об-' ращениям в суд прокурора, а также в соответствии со ст. 191—197, 239 ГПК РСФСР.

Общее право граждан на судебное обжалование закреплено не только законодательными актами о жалобах и реализуется не толь­ко судами общей юрисдикции. В соответствии с Конституцией РФ Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конститу­ционных прав граждан и по запросам судов проверяет конститу­ционность закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Арбитражным судам подведомственны многие категории дел по спорам, вытекающим из административных правоотношений, в том числе об обжаловании гражданами определенных актов и дей­ствий органов и должностных лиц (например, об обжаловании от­каза в государственной регистрации самостоятельной предприни­мательской деятельности граждан и др.)².

Уполномоченный по правам человека, как уже отмечено, рас­сматривает жалобы граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, долж­ностных лиц и государственных служащих, в которых усматрива­ется нарушение их прав. Порядок их разрешения специфичен. Он рассматривает жалобу только в том случае, если ранее заявитель обжаловал соответствующие решения и действия в судебном или административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе. Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод, или с того дня, когда заяви­телю стало известно об их нарушении. Установлены реквизиты жа­лобы: она должна содержать фамилию, имя, отчество заявителя и его адрес; изложение существа обжалуемых решений или действий; сопровождаться копиями решений, принятых по жалобе.

Уполномоченный, получив жалобу, вправе принять жалобу к рассмотрению; разъяснить заявителю средства, которые тот впра­ве использовать для защиты своих прав и свобод; передать жало­бу органу или должностному лицу, имеющему право разрешить жалобу по существу; отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

¹ См. ГПК РФ// СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

² См. Арбитражный Кодекс РФ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

Раздел II. Субъекты административного права

При выявлении нарушений прав и свобод гражданина Упол­номоченный принимает меры к их восстановлению.

Таким образом, общее право жалобы и механизм его реализа­ции закрепляются, главным образом, законодательством об обраще­ниях, в том числе о жалобах граждан, а также некоторыми други­ми законодательными актами. Подчеркнем повторно, что в этих слу­чаях имеются в виду граждане как таковые, то есть не учитыва­ются какие-либо особенности в их правовом статусе.

Специальное право жалобы приурочено к особенностям пра­вового статуса граждан как лиц, выполняющих те или иные соци­альные функции, являющихся участниками трудовых, юрисдикци-онных отношений.

Относительно соответствующих категорий лиц законодатель­ством предусматривается иной порядок внесудебного и судебного обжалования. Он установлен гражданско-процессуальным, уголов-но-процессуальным законодательством, законодательством о труде, об административных правонарушениях, нормативными актами, устанавливающими особенности дисциплинарной ответственности определенных категорий лиц, и т. д. Как исключение специальное право обжалования военнослужащих закреплено Законом РФ от 27 апреля 1993 г. о судебном обжаловании.

Специальное право жалобы часто находится вне сферы адми­нистративного права. Вместе с тем в его контексте также предус­матривается специальное право на внесудебное и судебное обжа­лование, например, постановлений о наложении административных взысканий. Военнослужащий вправе обжаловать действия (реше­ния) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы, в порядке подчиненности и в военный суд в порядке, установленном Законом РФ от 27 апреля 1993 г. о судебном обжаловании.

Специальное право не поглощает собой общего права обжало­вания. Внесудебное обжалование не лишает гражданина конститу­ционного права на судебную защиту его прав и свобод.

Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"¹ уста­новлен специальный порядок рассмотрения сообщений, опублико­ванных в средствах массовой информации. Руководители федераль­ных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ обязаны рассматривать не позднее трех дней сообще­ния о нарушениях подчиненными должностными лицами и работ­никами указанных органов федеральных законов и указов Прези­дента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении ими ука­занных актов и вступивших в законную силу решений судов.

Российская газета. 1996. 11 июня.

Глаза 5. Физические лица

Ответ редакциям должен быть дан не позднее двух недель с момента опубликования сообщений в средствах массовой информа­ции. На федеральном уровне копии материалов рассмотрения та­ких сообщений направляются в Главное контрольное управление Президента РФ.