Виды органов исполнительной власти

Данные органы можно классифицировать по ряду признаков и прежде всего в зависимости от государственного устройства, орга­низационных форм, характера компетенции, порядка решения под­ведомственных вопросов.

В соответствии с федеративным государственным устрой­ством различаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Пе­тербург), автономной области и автономных округов.

По организационно-правовым формам различаются:

а) правительства; б) советы министров, в) кабинеты министров; г) министерства; д) государственные комитеты; е) комитеты; ж) служ­бы; з) главные управления, управления; и) инспекции; к) агентства; л) департаменты; м) администрации; н) мэрии; о) отделы и др.

Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, характер ком­петенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения под­ведомственных им дел. Часто эти параметры закрепляются в нор­мативно-правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.

По общему правилу правительства, советы министров, мини­стерства, государственные комитеты образуются на уровне РФ, республик. Но в настоящее время правительства, министерства соз­даны в других субъектах Федерации (Москве, Санкт-Петербурге и др.).

Органы исполнительной власти других организационных форм создаются и действуют на различных уровнях.

На базе действующих нормативно-правовых актов по органи­зационным формам сложно определить функциональное назначе-

ние, компетенцию и организацию работы органов одной и той же формы. Ее выбор нередко является произвольным.

Организационные формы и основы статуса федеральных орга­нов исполнительной власти определены Указом Президента Россий­ской Федерации от 14 августа 1996 г. "О системе федеральных ор­ганов исполнительной власти"¹. Ими являются министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполни­тельной власти: государственные комитеты РФ, федеральные ко­миссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Впредь запрещено создание феде­ральных органов исполнительной власти Российской Федерации иных наименований и с иным статусом, чем это предусмотрено данным указом.

В литературе и нормативно-правовых актах часто фигуриру­ет термин "ведомство". Этим понятием охватывались в одних слу­чаях все центральные органы отраслевого и межотраслевого уп­равления, включая министерства, государственные комитеты; в дру­гом — все такого рода органы, кроме министерств и государствен­ных комитетов, то есть комитеты, главные управления и др. В ли­тературе они именовались специальными ведомствами. В принципе аналогичное употребление этого термина встречается до сих пор. Однако изменился подход к установлению их правового статуса. Прежде он формировался Правительством. Ведомства подчинялись Правительству. В настоящее время эти вопросы решаются в том ' же порядке, в каком и в отношении министерств, государственных комитетов. Многие из ведомств, как отмечено, подчиняются непос­редственно Президенту РФ.

Администрации — органы исполнительной власти краев, об­ластей, автономной области, автономных округов.

Органами этих администраций являются департаменты, главные управления (управления), отделы. Перечни и формы ор­ганов администраций определяются соответствующими субъекта­ми самостоятельно. Среди них различаются отраслевые, межотрас­левые органы.

Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся органи­зационных форм органов исполнительной власти, имеют тот недо­статок, что иногда в одной и той же форме создаются органы ис­полнительной власти и образования, которые к ним не относятся. Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 1999 г. созданы Федеральная медицинская служба гражданской обороны, Федеральная противопожарная служба граж-

¹ СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081 (Тем не менее позже стали создаваться органы исполнительной власти в других организационных формах).

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 6. Органы исполнительной власти

данской обороны и др.¹, которые не относятся к федеральным орга­нам исполнительной власти.

Нередко одну и ту же форму имеют органы исполнительной власти и их структурные подразделения. Например, к первым от­носятся департаменты мэрии Москвы, ко вторым — департамент ценных бумаг Министерства финансов РФ, департамент ветерина­рии Министерства сельского хозяйства РФ. Будучи структурными подразделениями, некоторые департаменты обладают значительной самостоятельностью в руководстве отраслями, подотраслями, осу­ществлении специализированных функций, особенно те из них, ста­тус которых определяется положениями, утвержденными Президен­том или Правительством РФ. Так, Положение об упомянутом Де­партаменте ветеринарии утверждено постановлением Правитель­ства РФ².

По характеру компетенции выделяются органы общей, отрас­левой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там комплексное экономическое, социально-культур­ное развитие. К ним относятся правительства (Совет Министров, Кабинет Министров), администрации субъектов Российской Феде­рации и др.

Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подведомственными им отраслями, например, Министерство путей сообщения, Министерство здравоохранения и др.

Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специ­ализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления. Среди них своим статусом выделяются органы, оказы­вающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя различные функции (например, Министерство промышленности, науки и технологии РФ); органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого зна­чения (например, Министерство труда и социального развития РФ); органы, выполняющие функции по определенным проблемам (на­пример, Российское агентство по патентам и товарным знакам).

Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориаль­ные, межтерриториальные органы федеральных министерств).

По порядку разрешения подведомственных вопросов разли­чаются коллегиальные и единоначальные органы. Коллегиальные органы — организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем воп­росам компетенции данных органов. В коллегиальных органах ре-

¹ СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5718.

² САПП РФ. 1993. № 47. Ст. 4537.

щения принимаются большинством их членов в сочетании с пер­сональной ответственностью за их исполнение, за руководство по­рученными участками работы. Коллегиальность позволяет наибо­лее правильно решать крупные и сложные вопросы руководства с участием специалистов, с использованием их опыта. Коллегиаль­ными являются правительства, некоторые государственные коми­теты, федеральные комиссии и др.

Единоначалъными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавля­ющему данный орган руководителю. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способ­ностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответ­ственность за результаты работы органа. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции (министер­ства, администрации краев, областей и т. д.).

Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различ­ные институты демократии и не подменяется единовластием. В си­стеме исполнительной власти сочетание коллегиальных и единона-чальных органов способствует как всестороннему и квалифициро­ванному обсуждению, так и оперативному решению вопросов. Со­четание указанных начал в единоначальных органах часто выра­жается в том, что здесь действуют коллегии. Они существуют в министерствах и других органах. По своему статусу коллегии от­носятся к совещательным органам, что не умаляет их роли в руко­водстве соответствующими отраслями и сферами. Решения колле­гий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжения­ми) руководителей, но могут быть обращены к исполнению непос­редственно. Это объясняется тем, что председателями являются руководители соответствующих органов, которые своей подписью придают юридическое значение решениям коллегий.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 де­кабря 1995 г. № 1286 "О членах коллегии федерального органа го­сударственной власти" численность членов коллегии такого органа определяется Правительством РФ. В состав коллегии по должнос­ти входят руководители соответствующих федеральных органов ис­полнительной власти и их заместители.

Назначение и освобождение членов коллегии, не являющих­ся таковыми по должности, производится Правительством РФ по представлению руководителя федерального органа из числа руко­водителей ведущих департаментов, управлений, отделов, терри­ториальных органов и при необходимости представителей других федеральных органов, ведущих ученых, специалистов, число ко­торых, как правило, не должно превышать пяти человек.

Полномочия между членами коллегии распределяются пред­седателем коллегии, которым является руководитель федерально­го органа исполнительной власти.

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 6. Органы исполнительной власти

Особое организационно-правовое положение занимают созда­ваемые в системе государственного управления координационные и консультативные органы. По общему правилу, они являются вспо­могательными органами органов исполнительной власти, не наде­ленными юридически-властными полномочиями, хотя и выполня­ющими важные задачи. На федеральном уровне статус таких ор­ганов определен Указом Президента РФ от 28 сентября 1992 г. "О координационных и консультативных органах, создаваемых Прези­дентом Российской Федерации, Правительством Российской Феде­рации, министерствами и ведомствами Российской Федерации"¹.

При Президенте РФ создаются в качестве консультативных органов комиссии и советы, которые предварительно рассматривают вопросы и готовят по ним предложения для Президента в соответ­ствии с их компетенцией.

Правительством РФ могут создаваться:

а) консультативные органы в виде советов, рекомендации ко­торых проводятся при необходимости в жизнь решениями Прави­тельства;

б) координационные органы в виде комиссий со статусом пра­вительственных или межведомственных.

Правительственные комиссии создаются, как правило, для рас­смотрения и подготовки предложений по вопросам, имеющим обще­государственное значение. Они возглавляются заместителями Пред­седателя Правительства, а их рекомендации оформляются при не­обходимости в виде постановлений или распоряжений правитель­ства.

Однако Правительство РФ не может наделять такие органы правом принимать решения общего характера, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти и орга­нами исполнительной власти субъектов РФ. Поэтому Комиссии Пра­вительства РФ по оперативным вопросам незаконно предоставлено право принимать "решения, обязательные для федеральных орга­нов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъ­ектов РФ"².

Межведомственные комиссии рассматривают вопросы, требу­ющие межотраслевой координации. Решения этих комиссий, при­нимаемые в рамках их компетенции, являются обязательными для всех органов, представленных в комиссиях, а также предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. По воп­росам, требующим решения Правительства РФ, эти комиссии вно­сят предложения.

¹ САПП РФ. 1992. № 41. Ст. 2278.

² См. п. 7 Положения о Комиссии Правительства РФ по оперативным воп­росам, утв. постановлением Правительства РФ от 9 июня 1997 г. // Россий­ская газета. 1997. 24 июня.

По вопросам, отнесенным к компетенции министерств и других федеральных органов государственного управления, ими могут об­разовываться межведомственные комиссии и межведомственные советы. Полномочия комиссий и советов определяются совместны­ми решениями указанных органов в пределах их компетенции.