Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнитель­ной власти, в осуществлении ее функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномо­чий в системе исполнительной власти РФ заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устрой­ство Российского государства.

Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграни­чении предметов ведения и полномочий между органами государ­ственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов РФ (ст. 5 Кон­ституции РФ).

Система органов исполнительной власти в РФ строится и фун­кционирует на основе принципов федерализма, сочетания центра­лизации и децентрализации, законности. Эти принципы вытекают из Конституции РФ.

Принцип федерализма в системе органов исполнительной вла­сти обусловлен государственным устройством России. В структур­ном плане он проявляется в том, что в общую систему этих орга­нов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов РФ — республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной обла­сти, автономных округов.

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совме­стного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполни­тельной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ об­разуют единую систему исполнительной власти в Российской Фе­дерации (ст. 77 Конституции РФ). Вместе с тем федеральные орга­ны исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек­тов РФ в силу особенностей, присущих статусу РФ и ее субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы.

В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и

Раздел П. Субъекты административного права

Глава 6. Органы исполнительной власти

взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предме­тов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; во-вторых, Конституция РФ регламентирует соотношение правовых актов ор­ганов государственной власти РФ и ее субъектов. В главном концеп­ция сводится к тому, что законные акты федеральных органов ис­полнительной власти обязательны для аналогичных органов субъек­тов РФ; законные акты органов исполнительной власти субъектов РФ подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в-третъих, одной из правовых форм регулирования взаи­моотношений между федеральными органами исполнительной вла­сти и органами исполнительной власти субъектов РФ становятся административные договоры, соглашения. Они признаются в каче­стве элемента механизма реализации принципа федерализма преж­де всего в сфере функционирования исполнительной власти. Феде­ральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуще­ствление части своих полномочий, если это не противоречит Консти­туции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы испол­нительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществле­ние части своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ).

Передача оформляется соглашением, заключаемым в соответ­ствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"¹. В нем определены стороны, предмет, срок действия, ответственность за нарушение, процедура подготовки, подписания, введения в действие соглашения.

Принцип сочетания централизации и децентрализации тес­но связан с принципом федерализма, но не тождествен ему. Не тож­дествен потому, что сочетание этих его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеративному государственному устройству.

Указанный принцип оказывает большое влияние на функцио­нирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с орга­нами исполнительной власти субъектов РФ. Централизованное осу­ществление исполнительной власти может сосредоточиваться в ру­ках федеральных органов и органов субъектов РФ в пределах, оп­ределенных законодательством. В общегосударственном масштабе

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения РФ, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения. За пределами этих видов ведения, как изве­стно, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной влас­ти (ст. 73 Конституции РФ). В последнем случае соотношение цен­трализации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется самими субъектами РФ.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно, без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсут­ствует "расщепление" предметов ведения и полномочий по верти­кали, что имеет место при совместном ведении. При децентрализа­ции предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обрета­ют высокую степень независимости от властных полномочий выше­стоящих органов исполнительной власти.

Особой разновидностью децентрализации является делегиро­вание органом исполнительной власти части своих полномочий под­чиненному органу в целях удобства управления на основе прибли­жения его к объектам. Например, федеральными органами испол­нительной власти создаваемым ими территориальным органам. В этом случае децентрализация осуществляется в виде деконцентра-ции полномочий, передачи их от вышестоящего к нижестоящему органу. На осуществление деконцентрированных полномочий может серьезным образом влиять вышестоящий орган. Создание подобных органов способно служить организационно-правовым средством ре­шения общефедеральных и территориальных задач на основе сме­щения тяжести управления с центра на места, а также усиления взаимодействия между субъектами РФ. Целесообразность взаимо­действия между названными органами может возникнуть при осу­ществлении полномочий как по предметам ведения РФ, так и ее совместного ведения с субъектами РФ.

Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать ее единство в мно­гообразии.

Принцип законности проявляется прежде всего в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблю­дать Конституцию РФ и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов РФ.

Одним из важных аспектов принципа законности является обя­зательность строгого соблюдения положений Конституции РФ о соотношении актов органов государственной власти РФ и ее субъек­тов. Они сформулированы в ст. 76. В частности, законы и иные нор­мативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией

Раздел II. Субъекты административного права

РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и норма­тивным правовым актом РФ, изданным вне пределов ведения РФ и ее совместного ведения с субъектами РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.

Система органов исполнительной власти создается в соответ­ствии с конституционным разграничением полномочий в этой обла­сти между РФ и ее субъектами. К ведению РФ относятся установ­ление системы федеральных органов исполнительной власти, поряд­ка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти (п. "г" ст. 71 Конституции РФ).

В совместном ведении РФ и ее субъектов находится установ­ление общих принципов организации системы органов государствен­ной власти (п. "н" ст. 72 Конституции РФ). На уровне РФ по дан­ному вопросу должны приниматься федеральные законы. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается эти­ми субъектами самостоятельно в соответствии с основами консти­туционного строя РФ и общими принципами организации предста­вительных (законодательных) и исполнительных органов государ­ственной власти, установленных федеральными законами.

Систему федеральных органов исполнительной власти в зави­симости от их организационно-правовых форм можно определить лишь на основе совокупности правовых актов: Конституции РФ, указов Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О системе федераль­ных органов исполнительной власти"¹, от 17 мая 2000 г. "О струк­туре органов исполнительной власти"². Ее образуют:

а) Правительство РФ;

б) федеральные министерства;

в) государственные комитеты РФ;

г) федеральные комиссии России;

д) федеральные службы России;

е) российские агентства; ' . ,
ж) федеральные надзоры;

з) иные федеральные органы исполнительной власти³. Система органов исполнительной власти субъектов РФ в общем виде определена Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об об-

¹ СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.

² СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168.

³ Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. "Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступ­ным путем, образован Комитет РФ по финансовому мониторингу в качестве федерального органа исполнительной власти, в новой форме, не предусмот­ренной Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // См. Положение о Комитете РФ по фи­нансовому мониторингу, утв. постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1311.

Глава 6. Органы исполнительной власти

щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"¹. Ее образуют:

а) высший орган исполнительной власти субъекта РФ;

б) иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Их фор­мы определяются самими субъектами Российской Федерации.