Контроля в субъектах Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов российской Федерации являются судами конституционного (уставного) контроля

Конституционные (уставные) суды субъектов российской Федерации являются судами конституционного (уставного) контроля, их образование стало возможным с принятием Федерального конституционного закона РФ от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» № 1 ФКЗ (ст. 27). Они могут создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта российской Федерации его конституции (уставу).[41]

В демократическом правовом государстве обязателен постоянный специализированный контроль за нормативными актами, принимаемыми государственными органами. Согласно принципу конституционной законности все нормативные акты, в том числе законы, должны соответствовать Конституции РФ, конституций республик в составе Федерации и уставов иных субъектов Российской Федерации. Реализация этого принципа невозможна без специальных правовых и организационных гарантий, особых институтов, обеспечивающих конституционный контроль за соответствием законов и других нормативных актов основным законам Федерации и ее субъектов.

Отечественная и мировая практика свидетельствуют, что проверка конституционности нормативных актов может осуществляться в различных правовых нормах, но самая эффективная из них – деятельность специализированных органов конституционного контроля, которые в настоящее время действуют и в России, к сожалению, не во всех ее субъектах.

С учетом федеральных начал государственного устройства России конституционный контроль реализуется как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов. До принятия Конституции РФ законодатель не касался вопроса создания органов конституционного контроля в субъектах РФ. Конституция же не внесла в решение этого вопроса ничего нового, хотя в ряде республик федерации (Башкорстан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Коми, Саха, Марий-Эл, Татарстан, Удмуртия, Карелия) уже созданы были и работали органы конституционного контроля. В Республике Калмыкия функциями конституционного контроля наделен Верховный Суд Республики, в Республике Алания действует Комитет конституционного надзора, а в Адыгее – Конституционная Палата, входящая в судебную систему республики.

После принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации иные субъекты (не республики) приступили к активной работе по формированию своих правовых систем и органов. В связи с тем, что по Конституции РФ субъекты федерации, не являющиеся республиками, не вправе иметь собственных конституций, у них не может быть и конституционного суда. В этих субъектах создаются иные органы конституционного контроля. В частности, в уставах Воронежской, Свердловской, Томской, Тюменской, Челябинской областей, Красноярского края предусмотрено создание уставных судов. В отличие от названных субъектов в Иркутской области и Ставропольском крае будут действовать соответственно Уставная и Согласительная палаты, которые представляют собой органы конституционного надзора.

Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации – это объективная реальность, с которой нельзя не считаться. Однако ни в Конституции Российской Федерации, ни в одном федеральном законе не признается официально, на государственном уровне институт конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. По этой причине дискуссионным стал вопрос конституционности их создания, причем учеными, государствоведами и руководителями субъектов Федерации выражаются полярные мнения в понимании и толковании норм Конституции РФ. Одни считают, что конституционные (уставные) суды субъектов Федерации с точки зрения Конституции Российской Федерации нелегитимны, а другие считают, что, хотя в Конституции РФ о них конкретно ничего не сказано, из совокупности ее основополагающих идей о государственном устройстве вытекает возможность создания этих судов. Таким образом, орган, призванный контролировать вопросы соблюдения конституции республик, уставов иных субъектов Федерации, сам стал объектом дискуссии.

В ст. 10 Конституции РФ записано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Аналогичные нормы содержатся и в конституциях (уставах) субъектов Федерации. С позиции теории разделения властей все три ветви государственной власти должны быть независимыми друг от друга, равновесными, конкурентноспособными. Как видно из опыта мировой практики, по мнению С. Давудова и О. Шапиевой, это достигается путем специфического механизма «сдержек и противовесов». Они должны действовать по принципу «единство в многообразии». Безусловно, при этом все три ветви власти взаимообусловлены, являются составными элементами общей системы государственной власти.

Фактически судебная власть в силу того, что разбита на три системы, независимые друг от друга, не может выступать как целостная система; она на сегодня неконкурентоспособна и не в состоянии выработать общую позицию правосудия. Ни по вертикали, ни по горизонтали не составляют целостную систему и конституционные (уставные) суды. Каждый суд предоставлен сам себе, выступает обособленно, Российская Федерация, признавая Конституционный Суд Российской Федерации федеральным судом, ставит конституционные (уставные) суды субъектов Федерации вне системы судов Российской Федерации, хотя они играют в системе органов государственной власти такую же роль, что и Конституционный Суд РФ, и стоят на страже не только своих конституций (уставов), но и Конституции РФ.

Официальная позиция государства такова, что судебная власть, провозглашенная единой, в то же время разбивается на три абсолютно самостоятельные, независимые части. Поэтому, по мнению многих ученых, вся судебная система Российской Федерации должна быть серьёзным образом реформирована, правовой статус всех трех систем судов должен быть пересмотрен, чтобы судебная власть смогла проявить себя как целостная ветвь власти.

Серьёзной проблемой остаются вопросы формирования конституционных (уставных) судов. Несмотря на то, что конституционные (уставные) суды субъектов Федерации не выступают как единая система в силу отсутствия общей правовой базы, субъектам федерации при формировании своих судов этой категории следовало бы придерживаться ряда общих принципов.

Это даст возможность единообразного их восприятия как целостного института государственной власти. Однако порядок формирования конституционных (уставных) судов не одинаков в Российской Федерации и в ее субъектах.

Согласно ст. 27 федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» от 31.12.96 г. конституционный (уставной) суд может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия его законов и нормативных предписаний (правовых актов) органов государственной власти, органов местного самоуправления – конституции (уставу) субъекта Федерации.

Несмотря на то, что с принятия этого закона создание органов конституционного надзора в субъектах Федерации получило правовую основу, к настоящему моменту органы конституционной юстиции созданы и функционируют в 21 (из 84) субъектах Российской Федерации, как правило, в республиках, входящих в состав Российской Федерации: Адыгея, Республика Алтай, Башкорстан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкарии, Карелии, Республики Коми, Марий Эл, Саха, Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва, Красноярский край, в областях: Иркутская, Калининградской, Курганской, Свердловской, Тюменской, а также в г. г. Москва и Санкт-Петербурге. Возможность создания судебных органов конституционного контроля предусмотрена конституциями и уставами 56 субъектов Российской Федерации и только в 18 субъектах, и нет упоминания в своих законах о данном суде.[42]

Практика формирования конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и Конституционного Суда РФ имеет много общего. Это объясняется тем, что они функционируют в едином конституционно-правовом поле. Однако республики, провозгласив себя суверенными государствами, порою вносят свои особенности в формировании институтов государственной власти, выходящие за пределы общих принципов. В республике Дагестан судьи этого суда избираются Парламентом по рекомендации Государственного Совета, их полномочия ограничены сроком в 10 лет. В республике Саха, напротив, полномочия судей определенным сроком не ограничены. В Коми суд избирается Государственным Советом (парламентом) по представлению главы государства. В Карелии суд избирается Законодательным Собранием по представлению правительства и т.д.

Различны подходы к избранию должностных лиц конституционных судов. В России, в Дагестане, Саха – избирается весь состав суда, а затем судьи избирают Председателя, его заместителя, судью – секретаря. В Бурятии Народным Хуралом избирается непосредственно Председатель и четыре судьи. В Коми Председатель и его заместитель, судьи избираются Государственным советом. В Карелии и Кабардино-Балкарской Республике парламентами избираются непосредственно Председатель Конституционного Суда и судьи, затем судьи избирают заместителя председателя и судью-секретаря.

Разные подходы имеются также к срокам избрания должностных лиц конституционных судов и порядку прекращения их полномочий. По законам некоторых субъектов полномочия должностных лиц конституционных судов не могут быть прекращены без их заявления ни при каких обстоятельствах, даже если они абсолютно не справляются со своими обязанностями в этих должностях.

Отечественная мировая практика свидетельствует, что проверка конституционности нормативных актов может осуществляться в различных правовых формах, но самая эффективная из них – это деятельность специализированных органов конституционного контроля, которые в настоящее время действуют и в ряде субъектов Федерации.

Проведение в нашей стране правовой реформы, закрепление в Конституции РФ принципов федерализма, признание за субъектами Федерации права иметь свои самостоятельные правовые системы и самостоятельные системы органов государственной власти обусловили необходимость создания эффективных правовых механизмов защиты Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Опыт формирования органов государственной власти в Российской Федерации и ряде ее субъектов свидетельствует, что эффективной формой защиты Конституции РФ и основных законов субъектов Федерации, осуществления конституционного контроля – является функционирование в них конституционных (уставных) судов.

Таким образом, процесс формирования конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации не получил своего развития. Между тем их создание обусловлено объективной необходимостью, имеет соответствующую правовую базу и должно стать важным шагом по укреплению режима законности в России основных законов субъектов Федерации. Они должны стать органами судебной власти республик, краев, областей, национальных округов, охраняющими их конституции и уставы, обеспечивающими их исполнение и соответствие им нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.

Конституционные (уставные) суды должны стать судебными органами, осуществляющими судебный конституционный контроль путем конституционного (уставного) судопроизводства в субъекте Российской Федерации.

Создание их позволит реализовать закрепленный в Конституции РФ принцип федерализма в построении системы органов судебной власти. Объективная необходимость создания этих судов в субъектах Федерации обусловлена внесенными Конституцией РФ 1993 г. изменения в структуру органов государственной власти России и ее субъектов. Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти России и её субъектов, что исключает возможность отмены нормативных решений органов местного самоуправления, противоречащих конституциям (уставам) субъектов Федерации, их органами государственной власти во внесудебном порядке. В то же время многие субъекты Российской Федерации состоят из множества административно-территориальных образований и имеют сложный социально-этнический состав населения и развитую экономическую инфраструктуру.

В них организованно оформились органы местного самоуправления, самостоятельно осуществляющие функции управления и нормотворческую деятельность на своих территориях. Изменения структуры органов государственной власти в России, выведение из нее органов местного самоуправления и предоставление им самостоятельности не получило соответствующего отражения в процессуальном законодательстве, регламентирующем подведомственность дел арбитражным судам или судам общей юрисдикции.

Судебный контроль за соответствием нормативных правовых актов органов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации не может осуществляться федеральными судами, так как не имеют своего правового разрешения в гражданско-процессуальном и Арбитражно-процессуальном кодексах РФ.

В сфере судебного контроля судов общей юрисдикции в соответствии с гражданским процессуальным законодательством находятся нормативные и индивидуальные акты органов местного самоуправления, затрагивающие права и свободы граждан, жалобы, которые могут быть рассмотрены этими судами в порядке реализации закона от 27.04.93 г. «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Но не более!

Согласно данным Генеральной прокуратуры РФ нарушение Конституции РФ, конституций (уставов) ее субъектов носит массовый характер в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Отсутствие эффективных механизмов обеспечения режима законности в деятельности органов местного самоуправления может привести к углублению сепаратизма и перенесению его уже на этот уровень

Такое положение обусловлено пассивностью законодательных органов, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и губернаторами (президентами).

Создание конституционных (уставных) судов в субъектах РФ обусловлено также необходимостью реализации положений ст. 133 Конституции РФ, закрепляющей право местного самоуправления на судебную защиту. Причем защита нарушенных прав и законных интересов для органов местного самоуправления является не только их правом, но и обязанностью как органов, которым народом доверено осуществлять публичную власть. Данные конституционные положения конкретизированы в ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», закрепляющей право граждан, проживающих на территории муниципального образования, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц предъявлять иски в суд или арбитражный суд. В суд могут быть заявлены требования о признании недействительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

В связи с постановлением Конституционного Суда РФ от 16.07.98 г. и высказанной и закрепленной в действующем процессуальном законодательстве в нем позиции о недопустимости расширения подведомственности судебных споров это право органов местного самоуправления без дополнительного законодательного урегулирования данного вопроса практически стало невыполнимым. Реализация права органов местного самоуправления на судебную защиту также требует своего законодательного разрешения на уровне субъектов Федерации с учетом трехуровневого законодательного урегулирования вопросов местного самоуправления.

В связи с разнообразием названных органов конституционного контроля в субъектах Федерации встает вопрос: какие виды органов конституционного контроля предпочтительнее для субъектов Федерации? Если иметь в виду требования Конституции РФ (ст. 10, ч.2 ст. 18) и необходимость становления конституционной юстиции, то, очевидно, что приоритет должен быть отдан специализированным судам. Только специализированный суд, наделенный функциями по осуществлению конституционного (уставного) контроля, может быть независимым арбитром в споре о нарушении права и в правоприменительном, и в правотворческом процессе и, будучи таковым, должен обеспечить соблюдение права и конституции (устава).

Именно орган конституционного (уставного) правосудия обязан осуществлять контроль за конституционностью законов, принимаемых высшими органами государства, только он вправе признать акт не соответствующим конституции (устава), действуя исключительно на основе конституции, устава и обеспечивая их непререкаемость, стабильность и авторитет. Что касается судов общей юрисдикции, то они в России не приспособлены для отправления конституционного правосудия. К тому же органы государственной власти субъектов федерации не обладают правом наделять федеральные суды какими-либо полномочиями.

В 1998 г. по инициативе некоторых субъектов Федерации был учрежден Совет конституционных (уставных) судов. Всероссийское совещание от 24 декабря 1999 года, которое было проведено по инициативе Администрации Президента Российской Федерации совместно с Фондом правовых проблем федерализма и местного самоуправления и при поддержке Российского фонда правовых реформ и Конституционного Суда РФ, обсудив проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов РФ, отметило, что становление конституционной юстиции является одним из важнейших направлений конституционно-правовой реформы в регионах, которая должна стать эффективным инструментом обеспечения прав человека и единства конституционного пространства страны.

С учетом имеющейся практики в области формирования конституционных (уставных) судов в научной литературе предлагается учесть в будущем следующее:

- конституционный (уставной) суд может выполнить свои обязанности в соответствии с его конституционным (уставным) назначением независимо от каких бы то ни было государственных органов и должностных лиц, если он будет сформирован путем прямых выборов непосредственно населением, подобно тому, как избираются депутаты парламента или главы государства. Только при этом судебная власть может быть независимой, конкурентоспособной и уравновешенной с двумя другими ветвями власти (хотя здесь назначают, за исключением мировых судей);

- другой путь избрания судей конституционного (уставного) суда это тот, когда кандидатуры предлагаются от разных ветвей власти, в том числе от судебной, пропорционально, а парламент (законодательное собрание) на сессии утверждает их. Такой путь был бы более демократичным и обеспечил бы качественный состав суда;

- в соответствии с принципом равенства судей председатель, его заместитель и судья-секретарь конституционного (уставного) суда должны избираться самими судьями. При этом обязательно должен быть установлен срок избрания на должность, в пределах трех-пяти лет, разумеется, с правом повторного избрания. Судьи должны обладать правом досрочного освобождения председателя, его заместителя и судьи-секретаря от должностей, если они не оправдают оказанное доверие и не справляются с обязанностями. В том случае, если председатель назначается на эту должность парламентом, т.е. тем органом, который избирает судей, то изначально будет подчеркнуто неравенство судей, поскольку орган, формирующий суд, отдает предпочтение определенному лицу и такой председатель будет чувствовать себя в более привилегированном положении;

- чтобы обеспечить в полной мере независимость судей, их полномочия не должны быть ограничены каким-либо сроком, но при этом считаем необходимым предусмотреть в законе о конституционном суде и в законе о статусе судей более жесткие и конкретные основания, позволяющие освобождать от занимаемой должности судей, проявивших недобросовестность в работе, допускающих поступки, порочащие их высокое назначение.