Тема 1. Федеральные округа и новая региональная политика

Важную роль в процессе формирования грамотного менеджмента регионов играет восстановление вертикальных связей через федеральные округа. Созданные в 2000 г. по одному из первых указов Президента РФ В.В. Путина, они представляют новую форму макрорегиональных политико-административных образований. Сформированы были тогда 7 федеральных округов: Центральный (центр — Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Южный (Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск), Дальневосточный (Хабаровск). В каждый округ назначается полномочный представитель Президента РФ с весьма разветвленным аппаратом, в который входят помощники, представители общефедеральных структур (в том числе — силовых) в ранге заместителей первых руководителей соответствующего ведомства, федеральные инспектора в субъектах.

Прошедшие годы показали своевременность создания этого института, его достаточно высокую значимость в общегосударственном и межрегиональном управлении. Вместе с тем, состав отдельных федеральных округов не вполне учитывает не только макрорегиональную социально-экономическую и социокультурную, но даже географическую специфику. Так, относящиеся к Поволжью — Волгоградская и Астраханская области оказались в Южном федеральном округе, уральская Пермская область (ныне — край) — в Приволжском, а сибирская Тюменская область — в Уральском. Весьма громоздкими получились Приволжский и Центральный федеральные округа. Представляется, что соответствующие изменения оптимизируют их структуру в качестве основных макрорегионов России, будут способствовать специализации и кооперации базовых регионов, преодолению диспропорций в их социально-экономическом развитии.

Очевидно, назрел вопрос и об укрупнении отдельных субъектов РФ (областей) в Центральной части и Поволжье. Однако, помимо формальных правовых процедур (референдумов и т.д.), это должно опираться на тесные межрегиональные связи и четко просчитанные перспективы развития совокупного потенциала, учитывать фактор региональной идентификации (вплоть до названия нового укрупненного субъекта).

Главные цели регионального развития — укрепление единого социально-экономического пространства, целостности и безопасности страны — должны осуществляться с учетом институционального фактора, связанного с социально-пространственным локусом идентичности, что определяет социологический дискурс рассмотрения региональной идентификации и социального моделирования российских регионов.

Однако следует заметить, названия федеральных округов в большинстве своем соответствуют географическому положению входящих в них субъектов регионов. Но есть и расхождения: так, ЮФО (первоначально он по иронии судьбы, назывался Северо-Кавказским) включает не только предкавказские субъекты Федерации, но и регионы-соседи — Астраханскую и Волгоградскую области и Республику Калмыкия. В Центральном округе пять субъектов являются приграничными. Половина территории Западной Сибири (Тюменская область с двумя автономными округами) оказалась в составе Уральского округа, а не Сибирского, а половина Урала (Башкортостан, Удмуртия, Оренбургская и Пермская области) попала в Приволжский округ. В состав Приволжского округа вошла и Кировская область, числящаяся в составе Волго-Вятского экономического района. В СКФО не вошла северокавказская республика Адыгея, но вошел (вероятно, по географическому принципу) Ставропольский край. Вероятно также, Ставропольскому краю в СКФО отведена роль некоего «локомотива», вынужденного «исправлять» «нехорошую» статистику ФО.

Как показывает практика, проблема несовпадения границ ФО со структурами региональной идентичности порой затрудняет работу центра с регионами, создавая феномен «недовольных» регионов, сопротивляющихся интеграции в рамках существующих федеральных округов.

Тогда как, главной причинной задачей деления страны на ФО Путин называл — укрепление единой системы исполнительной власти страны по сценарию перераспределения функций и полномочий органов государственной власти на трех уровнях: на уровнях федерального центра, ФО и субъектов Федерации. Понятное дело, при таком подходе федеральный центр получает возможность ужесточить свои контрольные функции за регионами. Но это пока теоретически. Ведь пока еще остаются четко (конституционно и законодательно) не распределенными полномочия всех структур государственной власти согласно необходимости трехуровневой системы. Более того статус ФО до конца не определен законом, а их образование связано лишь с Указом Президента при утверждении института полномочных представителей Президента России (Указ № 849 Президента Путина от 13 мая 2000 г.). Изменения федеративного устройства России все еще требуют конституционных изменений. А благодаря тому, что необходимые поправки вяло вносятся в региональные конституции, рассматривать ФО как звенья нового территориального устройства государства, видимо, пока не следует.

С другой стороны была ли необходимость укрупнения субъектов Федерации, и ломать сложившуюся исторически и действующую систему регионального устройства России? Ведь это (традиционное) деление страны связана не просто с формальным определением границ того или иного субъекта Федерации. А по сути, это традиционно сложившиеся территориальные общности при более или менее однообразных экономических, социальных и культурных условиях, поэтому разрушение сложившихся региональных инфраструктур ради формального укрупнения территорий может стать непоправимой политической ошибкой.

Ограниченная легитимность системы ФО и функционирование полпредов в качестве подсистемы президентской власти предопределяют огромное значение в работе полпреда высокой инициативности, и ее результат пока еще прямо зависит от личностного фактора. Примечательно, что корпус из восьми полпредов на деле оказался разнородным, и это привело к тому, что в каждом ФО начала формироваться своя система работы со своими индивидуальными принципами, кадрами, вспомогательными органами.

Кстати, после деления страны на ФО вместо уменьшения числа бюрократии реально получили ее увеличение. Случилось даже так, что многие, кто не мог «прижиться» в силу обстоятельств в своих республиках умудрились попасть в списки претендентов в должности на уровне ФО. Россия вообще страна удивительных возможностей: здесь практически все опальные губернаторы, изгнанные со своих должностей за недобросовестную работу (иначе работали бы и по сей день) продолжают карьеру, работая сенаторами от региона. В худшем случае, эти в руководители оказываются ректорами российских вузов.

Следует также подчеркнуть и то, что в мировой практике нет аналогов трехуровневой системы федерализма. И более того, тенденции развития зарубежного федерализма направлены на демократизацию национальных политических систем с условием децентрализации власти и саморазвитие общественных систем. А такое, как мы понимаем, возможно только в условиях системной дебюрократизации государства и построения открытого гражданского общества.

Видимо, большое число субъектов Федерации осложняет государственное управление. И, как подмечают специалисты, нигде в мире не встречается ситуация, когда на федеральный уровень поступают предложения от 89 субъектов Федерации. Однако данный аргумент не может быть главенствующим. Ведь США своими 50 штатами не плохо управляет. [Эседов А.А. Соединенные штаты России или Унитарная федеративная конфедерация. // Настоящее время от №1 от 14 января 2011; см. также http://gazeta-nv.ru/content/view/5269/199/. См. также: Эседов А. А. ПятиГорская республика // «Настоящее время» №2 от 22 января 2010; см. также http://gazeta-nv.ru/content/view/3531/194/; Эседов А.А. Политико-правовые аспекты нового территориального деления // материалы Всероссийской научной конференции "Модернизация науки и образования", г. Махачкала, 26-27 апреля 2011].