Этапы развития и особенности системы формирования Фонда занятости

За общими причинами, способствовавшими увеличению дефици­та средств Фонда занятости, кроется кризис самой системы формиро­вания его средств, которая уже к середине 90-х годов перестала отве­чать потребностям и реалиям складывающейся экономической ситуа­ции. В развитии этой системы (ее основы были заложены в 1991 г. с принятием закона РФ "О занятости населения в Российской Федера­ции" (далее - Закон о занятости) и официального признания безра­ботицы в России) можно выделить три этапа.

Первый этап (1991-1993 гг.): сформирована и быстро развива­ется региональная структура Государственной службы занятости, со­храняется достаточно низкий уровень регистрируемой безработицы, доходы Фонда занятости значительно превосходят его расходы, в фондах занятости многих регионов аккумулируются большие остат­ки на счетах. В то же время к концу периода появляются очаги без­работицы в отдельных депрессивных районах некоторых областей, имеющих ярко выраженную моноотраслевую специфику и высокую долю занятых на предприятиях легкой промышленности и ВПК.

Второй этап (1994-1995 гг.): уровень регистрируемой безрабо­тицы возрос более чем в три раза по сравнению с 1992 г.; регистриру­емая безработица довольно быстро растет в кризисных регионах, ло­кализуясь уже на уровне областей, которые приобретают отчетливо дотационный характер (12 регионов). Но, поскольку среднероссийский показатель регистрируемой безработицы составляет лишь 2,8%, формирование фондов занятости и централизованной части ФЗ еще не представляет серьезной проблемы, и число регионов-доноров зна­чительно превосходит число дотационных регионов. В то же время к концу 1995 г. возникают первые задержки по выплатам пособий.

Третий этап (1996-1998 гг.): отчетливо проявляются все при­меты кризиса, принимающего общероссийские масштабы. Число реги­онов, нуждающихся в дополнительных средствах, увеличивается в десятки раз, а формирующих эти средства - сокращается до двух. Однако не следует сводить причины возникших трудностей только к общеэкономическим. Корни проблемы лежат в особенностях систе­мы формирования и перераспределения средств Фонда занятости.

Первая особенность - Фонд занятости формируется почти исключительно за счет страховых взносов работодателей. Несмот­ря на то что ст. 22 п. 1 Закона о занятости и п. 5 раздела II "Положе­ния о Государственном фонде занятости населения Российской Фе­дерации" определяют несколько источников формирования Фонда занятости (страховые взносы работодателей; обязательные страхо­вые взносы с работающих; ассигнования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; добровольные взно­сы юридических и физических лиц; средства, взыскиваемые с рабо­тодателей за нарушение требований, предусмотренных Законом о за­нятости), на практике в 90-е годы основным источником были обяза­тельные страховые взносы с работодателей, которые и сейчас более чем на 70% формируют средства Фонда занятости. Иные источники поступлений в Фонд различаются в зависимости от степени эконо­мического благополучия регионов: в регионах с относительно ста­бильной ситуацией могут быть значимы такие источники, как "добро­вольные взносы", "поступления из местных бюджетов" и "возврат­ные средства", в кризисных регионах - "перечисления из федераль­ной части", то есть дотации. А такой важный и законодательно опре­деленный источник, как обязательные страховые сборы с работаю­щих, в действительности не используется.

Вторая особенность - нереалистичность планов по сбору средств в Фонд занятости. Методика планирования средств Фонда не изме­нилась по сравнению с началом 90-х годов, когда финансовая нагрузка на него была незначительной и отсутствовала разница между начис­ленной и выплаченной заработной платой. По-прежнему планы сбора средств в Фонд опираются на прогнозы Министерства экономики и соответствующие данные о размере фонда оплаты труда на предстоя­щий год. Эти планы, как правило, завышены, поскольку исходят из того, что: все предприятия работают; все занятые работают в течение всего календарного года и в режиме полного рабочего времени; все работники своевременно получают заработную плату; все работодате­ли регулярно перечисляют налоги во внебюджетные фонды; в про­гнозируемом периоде произойдет рост инвестиционной активности и увеличение (или неснижение) числа рабочих мест. Хорошо известно, что реальная ситуация весьма далека от вышеописанной. Если бы в России существовал механизм кредитования или субсидирования Фонда занятости из государственного бюджета, как в некоторых стра­нах Восточной Европы, то не было бы и проблемы дефицита средств в регионах, а за нереалистичность планов расплачивалось бы само госу­дарство. Сейчас же никаких иных источников для сокращения дефи­цита, кроме снижения расходов и отказа от выполнения своих обяза­тельств, у Фонда занятости нет. Вот почему в ряде регионов, характе­ризующихся критической ситуацией на рынке труда, задолженность по выплатам пособий превышает два года, резко сокращены расходы на программы активной политики занятости, нет средств на развитие и обновление материально-технической базы служб занятости и т.д.

Третья особенность - отсутствие жесткого контроля госу­дарства за формированием средств Фонда занятости и соблюдени­ем финансовой дисциплины со стороны работодателей. Расчеты показывают, что реальный уровень отчислений работодателей всегда был ниже законодательно установленного.

Четвертая особенность - несоответствие принципа форми­рования Фонда занятости (по месту работы) принципу расходо­вания его средств (по месту жительства). В результате в невы­годном положении оказываются регионы сотносительно высоким уровнем безработицы и сравнительно низкой среднейрегиональ­ной заработной платой, поскольку поступления в Фонд ограничены ипостепенно сокращаются из-за неплатежеспособности предприя­тий, а расходы навсе программы, особенно пассивной политики, объек­тивно возрастают. Выигрываютв такой ситуации только регионы с низким уровнем регистрируемой безработицы,емким рынком труда, высокой средней заработной платой и практическойневозможно­стью приобретения жилья трудовыми мигрантами (высокая сто­имостьжилья и его аренды, ограничения при прописке/регистра­ции).

Пятая особенность - отсутствие жесткого контроля госу­дарства за формированием централизованной части Фонда заня­тости, а также единой для всех регионов системы критериев ее распределения и перераспределения. Последней особенности уделим особое внимание, поскольку она имеет принципиальное значение для оценки эффективности действующего государственного механизма перераспределения средств между регионами.

Передача средств и функций Фонда занятости в государственный бюджет (в законе, который представлен ниже, есть ответ на вопрос, как произошла передача):

В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 1, ч. I, ст. 2) Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Министерству финансов Российской Федерации и Министерству труда и социального развития Российской Федерации обеспечить в 2001 году финансирование расходов, связанных с реорганизацией территориальных органов Министерства труда и социального развития Российской Федерации по вопросам занятости населения (далее именуются - территориальные органы службы занятости), за счет остатков средств бюджета Государственного фонда занятости населения Российской Федерации (далее именуется - Фонд занятости) по состоянию на 1 января 2001 г., зачисленных на счета Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

2. Установить, что остатки средств бюджета Фонда занятости направляются на осуществление:

- выплаты заработной платы работникам территориальных органов службы занятости, предупрежденным о предстоящем высвобождении;

- выплат, обеспечивающих предоставление высвобождаемым работникам льгот и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- затрат на создание государственных учреждений (центров занятости населения);

- затрат, связанных с передачей налоговым органам данных лицевых счетов каждого плательщика страховых взносов в Фонд занятости, сводных реестров плательщиков страховых взносов, актов сверки расчетов указанных плательщиков по итогам за 2000 год;

- затрат на разработку и внедрение информационных технологий и программного обеспечения в связи с переходом на бюджетное финансирование через органы федерального казначейства и создание единой государственной системы контроля за использованием бюджетных и внебюджетных средств территориальными органами службы занятости;

- погашения задолженности Пенсионному фонду Российской Федерации по выплате досрочных пенсий безработным гражданам по итогам за 2000 год;

- возврата плательщикам излишне уплаченных (взысканных) сумм, установленных при проведении выверки уплаченных ими страховых взносов в Фонд занятости;

- расходов на материально - техническое обеспечение территориальных органов службы занятости, включая расходы по охране и обслуживанию зданий.

3. Установить, что финансирование расходов в пределах средств, указанных в пункте 1 настоящего Постановления, осуществляется на основании сметы расходов, утвержденной Министерством труда и социального развития Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации, в порядке, установленном для получателей средств федерального бюджета.

Территориальные органы службы занятости представляют в установленном порядке бухгалтерскую и статистическую отчетность о расходовании средств, выделенных на их реорганизацию.

4. Министерству труда и социального развития Российской Федерации и Министерству финансов Российской Федерации обеспечить контроль за целевым расходованием средств, указанных в пункте 1 настоящего Постановления.

52. Альтернативные негосударственные финансовые организации, работающие в области социального страхования по направлениям: пенсионного страхования; медицинского страхования; страхования по безработице

Проведение рыночных реформ в России, осуществление принципиально новой экономической и социальной политики объективно обусловили выделение нового звена финансовых отношений — негосударственных внебюджетных фондов, к числу которых можно отнести негосударственные пенсионные фонды, негосударственные фонды социального и медицинского страхования, фонды экономического и социального развития страны. Основными предпосылками возникновения этих фондов в условиях рыночной экономики России послужило, во-первых, появление у людей возможности заработать реальные деньги, которые они смогут направить на накопления для получения дополнительной социальной помощи в будущем, во-вторых, в последние годы имеется тенденция роста удельного веса пенсионеров в общей численности населения. На практике это означало соблюдение страховой основы формирования ресурсов специализированных социальных фондов, строго целевое расходование этих средств, обеспечение возможности периодической индексации выплат за счет прироста накоплений фонда.

Анализируя традиционную структуру финансовой системы страны, состоящую из двух укрупненных подсистем (государственные и муниципальные финансы; финансы хозяйствующих субъектов), негосударственные фонды можно отнести ко второй подсистеме финансовых отношений. Закрепление места за фондами в финансовой системе, прежде всего, обусловлено самой природой и сущностью этих фондов. Поскольку негосударственные внебюджетные социальные фонды — это особые организационно-правовые формы некоммерческих организаций социального обеспечения, деятельность которых «включает аккумулирование социальных взносов, размещение социальных резервов, учет обязательств и выплату негосударственных пенсий участникам фондов».

Негосударственные внебюджетные социальные фонды, являясь составной частью финансовой системы РФ, обладают рядом особенностей:

- стабильное правовое пространство, где законодательно гарантирована равная ответственность всех участников рынка (включая государство) по их собственным финансовым обязательствам;

- право частной собственности на большинство материальных и нематериальных объектов, имеющих стоимостную оценку (средства производства, недвижимость, ценные бумаги, объекты интеллектуальной собственности);

- средства формируются за счет добровольных отчислений юридических и физических лиц;

- эффективно организованная и равнодоступная всем участникам система приобретения и продажи любых объектов — носителей рыночной стоимости, прежде всего финансовых инструментов;

- достаточное количество финансовых инструментов разного уровня доходности, соответственно характеризующихся разными финансовыми рисками;

- расходование средств из фондов осуществляется по распоряжению специально уполномоченного на то органа (правление фонда).

На основе вышеуказанных особенностей можно выделить 3 основные функции, которые выполняют негосударственные внебюджетные фонды:

Экономическая функция выражается в оказании материальной поддержки гражданам в трудной ситуации, в содействии развитию общественного производства в целом и отдельных его отраслей, экономическому подъему зон приоритетного развития.

Политическая функция направлена на сближение социального уровня различных слоев населения, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь каждому человеку путем стабилизации общественных отношений в сфере социальной защиты населения.

Демографическая функция способствует стимулированию роста народонаселения страны, воспроизводству здорового поколения, росту продолжительности жизни граждан.

Негосударственные внебюджетные фонды в условиях перехода страны к рыночной системе хозяйствования стали именно дополнительным инструментом решения крупных социальных вопросов — здравоохранения, пенсионного обеспечения, отдыха, содержания нетрудоспособных.

Негосударственные внебюджетные фонды были созданы в целях создания условий для совершенствования социального обеспечения граждан; защиты их сбережений от инфляции; вовлечения дополнительных средств в развитие экономики России в дополнение к действующей системе государственного социального обеспечения.