ПРЕОБРАЗОВАНИЯ КАДРОВОЙ СФЕРЫ

Путин начал весьма решительную реформу, приведшую к изменению всей конфигурации институтов власти. Создание трехуровневой системы распределения власти между центром и регионами. Президентский указ № 849 от 13.05.2000 г. ввел не просто новый элемент в политическую систему, но осуществил переход от двухуровневой системы управления к трехуровневой [13]. Если раньше взаимодействие центра с регионами происходило при непосредственном контакте федеральных чиновников с губернаторами, ежемесячно съезжавшимися в Москву на заседания Совета Федерации, то теперь между федералами и регионалами появилась новая управленческая прослойка – полпреды (см. рисунок) [18].

Восемьдесят девять российских регионов были объединены в семь округов, границы которых почти полностью совпадали с семью военными гарнизонами: Центральный (17 субъектов Федерации), Северо-Западный (11), Северо-Кавказский, переименованный в сентябре того же года в Южный (13), Приволжский (15), Уральский (6), Сибирский (16), Дальневосточный (10) [15].

Полпреды и их заместители были отнесены к федеральным государственным служащим, входящим в состав администрации президента РФ [8]. Назначение на должность заместителей полпредов, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществлялось руководителем администрации президента РФ, который также утверждал структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя, определял количество его заместителей.

Итоги политической реформы В. Путина 2000 г.

Таким образом, несмотря на большие полномочия, полпреды были подконтрольны не только президенту, но и руководителю его администрации и полностью зависели от последнего при подборе своих заместителей. Это вызвало противостояние между полпредами и администрацией президента, которое наблюдалось и спустя два года после реформы. Противостояние было закреплено тем, что Путин в том же 2000 г. вводит полпредов в состав Совета Безопасности РФ, ставя их, таким образом, на один уровень с руководителем администрации.

Реформа вызвала к жизни и еще один конфликт интересов: совсем недавно независимые и влиятельные губернаторы оказались понижены в ранге и теперь должны были апеллировать не лично к президенту, а к своему полпреду, который контролировал их деятельность [5]. Ослабление власти губернатора проявлялось также в том, что главные федеральные инспектора (ГФИ), курировавшие в новой системе власти каждый субъект Федерации, получили больший статус по сравнению с представителями президента ельцинского времени. Путин провел «массовые чистки» среди представителей президента в регионах [2].

Кроме обозначенных в «Положении о полномочном представителе президента РФ в федеральном округе» задач (работы по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, организации контроля за исполнением решений федерального центра, реализации кадровой политики президента, предоставлении президенту регулярных докладов) полпреды выполняли и «особые поручения» [6]. Так, одной из важных неофициальных задач полпредов стала мобилизация административного ресурса на региональных выборах, подбор кандидатов и обеспечение условий для их избрания [3]. Таким образом Путин усилил свою команду.

В 2001–2002 гг. в системе государственной власти появляются новые ниши, которые заполнялись молодыми чиновниками [32]. В первую очередь кадровый резерв формировался в аппаратах полномочных представителей президента в федеральных округах и в Совете Федерации, формируемом по новым принципам. Произведя реформу политической системы, Путин начал формировать новый слой элиты, деятельность которой была связана с представительством федеральных интересов в российских регионах.

Первым шагом в формировании корпуса федеральной власти было назначение полномочных представителей президента [36]. У каждого полпреда было от 6 до 10 заместителей, а аппарат насчитывал примерно 150 человек, включая главных федеральных и просто федеральных инспекторов (по одному на каждый регион), и их помощников [23]. Численность новой группы элиты составила полторы тысячи человек. Реформа Путина заметно изменила роль губернаторов, которые в период правления Ельцина стали силой, угрожавшей стабильности центра. Теперь позиции губернаторов были сильно поколеблены [21]. Фактически они лишились прямого доступа к президенту, так как между ними и Кремлем появился новый институт федеральной власти – инспектуры. Теперь всенародно избранные губернаторы могли быть уволены президентом, а региональные парламенты – распушены [22].

Новый закон, принятый Государственной Думой 19 июня 2000 г., предусматривал возможность роспуска президентом регионального парламента и отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ в случае «препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушений прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц» [25].

Следующим шагом политической реформы Путина стало принятие 5 августа 2000 г. федерального закона РФ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [37]. Новым законом отменялся порядок формирования СФ РФ «по должности», то есть губернаторы и спикеры региональных парламентов уже не могли быть «сенаторами» [40]. Теперь верхняя палата российского парламента формировалась из представителя законодательного собрания и представителя руководителя региональной администрации. Кандидатура представителя от законодательного органа власти вносилась на рассмотрение местного парламента спикером и утверждалась простым большинством. Кандидатура представителя от исполнительного органа власти назначалась губернатором, утверждалась указом, который направлялся в региональный парламент и там утверждался [12].

Губернаторы теперь не имели возможности регулярно собираться вместе для обсуждения актуальных проблем и выработки согласованных подходов. Они лишились не только возможности согласованно вырабатывать решения и оказывать давление на центр, но и возможности апеллировать лично к президенту. В каждом федеральном округе были созданы координационные советы по безопасности, куда вошли руководители всех силовых и правоохранительных органов региона (начальники военных гарнизонов, руководители управлений ФСБ, милиции, прокуроры и пр.) и консультативно-экспертные советы по предпринимательству, членами которых стали видные бизнесмены и директора предприятий [19]. Получалось, что полпреды консолидировали силы федеральных структур, противопоставляя их деятельности структур региональных.

Таким образом, принятие пакета законов изменило баланс сил на российской политической арене. Власть региональной элиты была существенно ослаблена, а власть президентских структур – усилена. Для того чтобы не вызвать волны недовольства губернаторов, Кремлю потребовалось заранее запланировать меры по снятию напряжения. Этой цели служили два других законодательных акта, входящих в президентский пакет 2000 г.: «Об общих принципах организации местного самоуправления в России», принятый Госдумой 7 июля 2000 г., и указ президента РФ № 602 от 1 сентября 2000 г. «О Государственном совете Российской Федерации» [10].

Первый из указанных актов давал губернаторам право отстранять от должности глав местного самоуправления (за исключением глав столиц и административных центров регионов) [17]. Раньше этим правом был наделен только президент России. Но эта мера не столько компенсировала губернаторам потерянную власть, сколько еще раз указывала на то, что теперь Кремль предлагает заниматься региональной элите своими внутренними проблемами, главным образом хозяйственными, и не вмешиваться в работу федеральных органов власти. Создание Госсовета РФ – этого нового «совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти», – было призвано хотя бы отчасти восстановить баланс сил, продемонстрировав губернаторам, что Кремль не намерен полностью вытеснить их с поля высокой политики [28].

Этот этап реформы Путина привел к тому, что была устранена главная причина слабости государства, построенного его предшественником Ельциным, которая крылась в разрушении управленческой вертикали, что привело к определенному вакууму власти федеральных структур, утрате ими контроля и механизмов воздействия на политический процесс в масштабах стран. Путин вернул Кремлю значительный объем власти над регионами, расширил базу поддержки центра на местах и наметил пути для восстановления действия механизмов управления территориями, не нарушая при этом демократических принципов. Была создана управляемая, сверху донизу упорядоченная система исполнительной власти, усилено федеральное присутствие в регионах.

Кроме осуществленных преобразований, в сфере государственного управления необходимы следующие мероприятия [44]:

• продолжить работу по принятию административных регламентов оказания государственных услуг. Решающим в их применении является контроль за соблюдением и соответствующая оценка применяющих их чиновников: поощрения за соблюдение и санкции за несоблюдение;

• ускорить создание электронного правительства. Однако эта работа принесет ограниченный эффект, если не будет принят адекватный времени закон о свободе информации, четко устанавливающий и регламентирующий ответственность органов государственной власти за своевременное представление информации гражданам и хозяйствующим субъектам;

• провести реформу государственной службы, усиливающую меритократическое начало, с заменой архаичной иерархии чинов и званий на гражданской службе гибкой системой материальных и нематериальных стимулов;

• проводить более гибкую кадровую политику. Времена, когда государственная служба считалась непрестижной и малооплачиваемой, должны остаться в прошлом. Запуск модернизационных проектов сам по себе вряд ли предполагает знаковые отставки или назначения. Громкие увольнения провинившихся должны породить существующую в любой демократии, но отсутствующую в России практику, когда при определенных обстоятельствах чиновник подает в отставку сам, чтобы не подвергаться позорящему увольнению и не подводить своих политических руководителей.

Не меньшую важность для запуска политических реформ представляют собой и действия по стимулированию развития политической культуры, благоприятствующей модернизации и демократизации общества. «Программа-минимум» – изменение дискурса власти и отказ от «госзаказа» в идейно-воспитательной области. Дискурс власти уже в значительной степени изменился. Ценности модернизации и обновления становятся в устах представителей государства практически безальтернативными.

Что же касается «идеологического госзаказа», то его сфера достаточно широка: это учебники, документальное кино, снимаемое при поддержке государства, и шире – все общественно-политическое вещание телевизионных каналов и радиостанций, пока контролируемых государством. Такой «госзаказ» должен «проповедовать» модернизацию в целом и совершенствование политической системы в частности и в то же время исключать даже имплицитную проповедь антимодернизационных идей. Это подразумевает [33]:

• категорическое исключение «госзаказа» на фильмы, программы и т.п. даже имплицитно оправдывающие или исповедующие сталинизм, изоляционизм, авторитаризм;

• подготовку образовательных и просветительских программ об истории и идеологии российских модернизационных проектов, успешного опыта модернизаций в зарубежных странах;

• более широкое освещение опыта модернизационных проектов в курсах истории и обществоведения для средней школы.

• расширение форматов общественно-политических передач, посвященных проблемам модернизации с привлечением более широкого круга экспертов, в том числе критически настроенных по отношению к власти, но выступающих за модернизацию России.

В Российской Федерации продолжается процесс демократизации: в той или иной степени формируется партийная система, выборы и референдумы стали неотъемлемой частью современного политического процесса, продолжают функционировать многочисленные центральные и местные средства массовой информации, то есть не только сохраняются, но и развиваются многие параметры современного демократического политического режима.