Конституционно-правовые особенности федерализма в России

Становление федерации в России. Первоначально Россия была провозглашена федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа 25 (12) января 1918 года. После этого все российские конституции определяли государственное устройство России как федеративное. Однако в советский период российской истории Российское государство являлось федерацией только по названию, реально обладая иной формой госу­дарственного устройства.

РСФСР не была федерацией потому, что статус ее автономных республик и тем более административно-территориальных краев, областей мог быть изменен без их согласия. Лишь ст. 80 Конституции РСФСР 1978 года фиксировала правило, согласно которому территория автономных республик не могла изменяться без их согласия. Однако РСФСР была вправе в одностороннем порядке преобразовать любые из своих автономий в обычные административно-территориальные единицы, не изменяя при этом границ упраздняемых автономий. Для РСФСР существовало только одно политико-юридическое препятствие в деле возможного одностороннего упразднения внутрироссийских автономий - перечисление последних в Конституции Союза ССР, одним из субъектов которого была РСФСР. Однако для Союза ССР уже не было каких-то внутренних или внешних юридиче­ских препятствий для одностороннего упразднения внутрироссийских автономий, следовательно, в РСФСР отсутствовал основополагающий признак федерализма - невозможность изменения статуса субъекта федерации, в том числе их упразднения, без их согласия.

Кроме того, особенностью федерации, отличающей ее от унитарных государств с наличием территориальных автономий, является ее "двухэтажная" структура и обязательное существование в федерации общефедеральной надстройки - общефедерального государства. Федеральное государство и функционирует как надстройка над первичными субъектами федерации. В РСФСР автономии, именовавшиеся в советском государствоведении субъектами федерации, охватывали лишь часть террито­рии страны. На территории административно-территориальных областей, краев РСФСР функционировала, как унитарное, а не надстроечное государство.

Лишь после вступления в силу федеративных договоров от 31 марта 1992 года, а в конечном итоге - Конституции РФ 1993 года определение России как федеративного государства было подкреплено адекватными законодательными и договорными новациями. Главные из них: установление конституционного правила, согласно которому статус любого субъекта Российской Федерации может изменяться по взаимному согласию Российской Федерации субъектами Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ), что естественно, делает невозможным для государственного центра одностороннее изменение им правоположения своих субъектов; наделение краев, областей, городов федерального значения статусом субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5, ст. 65 Конституции РФ), что в рамках федеративного строительства достроило "первый этаж" федерации.

Россия - федерация конституционная. Несмотря на наличие трех федеративных договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти разных групп ее субъектов, а также ряда двусторонних договоров между органами государственной власти Федерации и ее отдельных субъектов, Россия по-прежнему остается конституционной федерацией. После заключения федеративных договоров от 31 марта 1992 года некоторые государствоведы стали утверждать, что Российское государство из конституционной федерации превратилось в федерацию конституционно-договорную. Вряд ли это утверждение соответствует действительному положению дел. Федеративные договоры не носят конституционно-учредительного характера, а лишь решают задачу разграничения уже закрепленных полномочий, предметов ведения между органами государственной власти федерации и субъектов федерации.

Однако внутрифедеральные договоры, заключаемые в настоящее время как двусторонние между органами государственной власти Российской Федерации и отдельных субъектов, крайне необходимы как средство четкого разделения прерогатив федерации и субъектов в сферах их совместного ведения. Федеральное законодательство в настоящее время решает эту задачу неудовлетворительно, поэтому дополнение процесса конституционно-законодательного упорядочения соотношения компетенции федерации и субъектов внутрифедеральным договорным процессом - требование дня.

Конституционный характер Российской Федерации является одним из обстоятельств, подтверждающий несуверенный статус ее субъектов. Это подтверждается отсутствием у субъектов федерации права на односторонний выход из федерации - общероссийская конституция таких пра­вомочий за субъектами федерации не закрепляет.

В конституциях (уставах) большинства субъектов федерации данные конституции (уставы) характеризуются как основные законы соответствующих субъектов федерации, обладающие высшей юридической силой. Правомерно ли это? Может быть, такой статус принадлежит исключительно общероссийской конституции? Сразу отметим, что оценка конституций (уставов) субъектов федерации как актов высшей юридической силы правомерна и не подрывает юридической силы Конституции РФ, a тем более и конституционной природы самой Российской Федерации. Дело в том, что высшая юридическая сила конституций (уставов) обращена не к Конституции РФ, а правовым aктам соответствующих субъектов федерации, принимаемым на основе не только федерального законодательства, но и конституций (уставов) названных субъектов федерации.

Никто, кроме самих субъектов федерации, не вправе пересматривать положения их конституций (уставов), принимать или упразднять последние. Этим правом не обладают и федеральные органы, в том числе высшие. В соответствии с Конституцией РФ только Конституционный Суд Российской Федерации вправе по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешать дела_о_соответствии Конституции РФ конституций республик и уставов иных субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 125). Таким образом, предусматривается исключительно_судебная процедура оценки конституционности положений конституций (уставов) субъектов федерации со стороны Конституционного Суда Российской Федерации.

В любом случае пересмотр признанных Конституционным Судом неконституционными положений конституций республик, уставов краев, областей, округов - прерогатива самих субъектов федерации. Подобное положение вещей не подрывает конституционной природы Российской Федерации, но свидетельствует о наличии в стране тонких механизмов обеспечения единого общегосударственного конституционного пространства.

Россия - федерация с разделенным законодательным верховенством. Конституция РФ, подтвердив несуверенный статус субъектов федерации, тем не менее значительно расширила их правовые возможности. Так, силу конституционного принципа приобрела законодательная децентрализация. Согласно ст. 76 Конституции РФ субъект федерации вне пределов ее ведения вправе осуществлять собственное законодательно-правовое регулирование. Следовательно, это право субъектов распространяется на сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и на сферу собственных полномочий субъектов, которая очерчивается ст. 73 Конституции РФ по остаточному принципу - к ней отнесены все вопросы государственной деятельности за исключением тех, что относятся к собственным полномочиям РФ и к сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. При этом в силу ч.5, 6 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы обладают приоритетом в сферах собственной компетенции федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов, а в сфере собственной компетенции субъектов РФ при столкновении актов федерации с актами субъектов большей юридической силой обладают нормативные правовые акты последних.

Соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения. Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов очерчена в ст. 72 Конституции РФ. Главные способы детализации полномочий обеих сторон в этой сфере - законодательное и договорное разграничение их предметов ведения и полномочий. К сфере совместного ведения отнесены вопросы, значимые и для федерации, и для субъектов, а, кроме того, требующие их постоянного, деятельного разрешения совместными усилиями. Перечень предметов совместного ведения дан в общероссийской конституции как исчерпывающий, с тем чтобы не размывать границ исключительных полномочий федерации и ее субъектов. Материализация сферы совместного ведения включает издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Вправе ли субъекты федерации осуществлять опережающее законодательное регулирование в сфере совместного ведения, то есть принимать здесь собственные законодательные акты, не дожидаясь появления федеральных законов? Так, к сфере совместного ведения отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти в стране (п. "н" ст.72 Конституции РФ), однако Российская Федерация пока не приняла собственный законодательный акт, регулирующий эти отношения. Должны ли субъекты федерации заморозить собственное законотворчество в данной области до появления федеральных основ? Нет, не должна. Противное означало бы парализацию государственности субъектов федерации. Да и толкование общероссийской конституции позволяет прийти к такому же выводу. В соответствии со ст. 72, 76, и 77 Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует законодательным (представительным) органам субъектов ( федерации принимать собственные нормативные акты, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона акты субъектов федерации должный быть приведены в соответствие с ним, что следует из ст. 76 (ч.5) Конституции РФ.

Россия - асимметричная, национально-территориальная федерация. Российская Федерация является асимметричным государством, включая в свой состав несколько групп субъектов с разным правовым статусом. Среди них 21 республика, одна автономная область, 10 автономных округов, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения. Республики, автономная об­ласть, автономные округа объединяет их национально-территориальная специфика - они конституированы как формы реализации рационального самоопределения коренных для них народов. Хотя надо заметить, что из них только республики реально являются внутрироссийскими национальными государствами, а национальное своеобразие последних фиктивно, поскольку титульные для них народы малочисленны и тяготеют к негосудар­ственным формам самоопределения. Остальные субъекты Российской Федерации являются чисто территориальными государственными образованиями.

Таким образом, асимметризм Российской Федерации проистекает и из ее одновременного построения на основе принципов территориального и национально-территориального федерализма. Россия остается национально-территориальной федерацией. Насколько оправдано сохранение в государстве асимметрии национального профиля - ответ на данный вопрос должна дать жизнь.

Представляется, что именно национальной сферой и исчерпывается конституционно-правовой асимметризм федерации в Pоссии. За пределами национального своеобразия отдельных субъектов федерации, порождающего для последних группу дополнительных правомочий, конституционно-правовой статус всех субъектов федерации тождественен. В связи с этим нельзя обойти стороной вопрос о формулировке части 2 ст. 5 Конституции РФ, закрепляющей, статус государств только за республиками. Ни Конституция РФ, ни другие законодательные акты федерального уровня не раскрывают смысл указанной формулы. В то же время ст.5 (ч. 1) Конституции РФ характеризует все субъекты федерации как равноправные. Анализ конституции показывает, что она не предоставляет республикам в отличие от иных субъектов большей государственной самостоятельности, не задает какую-то иерархию среди субъектов федерации; особые права республик либо связаны с их национально-государственной природой (право на введение своих государственных языков), либо имеют историческое происхождение (разработка и принятие собственных конституций, использование термина "республика" для их наименования), при этом данные права не меняют общую модель взаимоотношений федерации и субъектов, распространяющуюся на все субъекты Российской Федерации.

Юридическая природа тех же республиканских конституций, если ее очистить от национальной специфики, идентична юридической природе уставов иных субъектов. Поэтому термин "государство", адресованный республикам в составе Российской Федерации, не подразумевает каких-то особых государственных признаков, имеющихся у последних и отсутствующих у других субъектов. Термин "государство" по смыслу конституционного текста жестко сопрягается с принципом равноправия всех субъ­ектов Российской Федерации. Другое дело, что, на наш взгляд, в качестве государств целесообразнее характеризовать субъекты федерации, обладающие суверенитетом, например, в силу закрепления за ними права на сецессию. Несуверенные субъекты стоит характеризовать как государственные образования. Исходя отсюда, все субъекты Российской Федерации целесообразно определять в качестве государственных образований, однако не будет большой ошибкой и использование по отношению к ним характеристики несуверенных внутрироссийских государств.

Насть 4 ст. 5 Конституции РФ особо оговаривает равноправие всех субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральным центром. Среди единых для всех субъектов федерации форм участия в общефедеративном государственном процессе выделим: право субъектов федерации в лице их законодательных (представительных) органов на официальное внесение проектов федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (право законодательной инициативы) инициирование федеральных программ, прежде всего тех, в которых заинтересованы субъекты федерации; гарантированное представительство субъектов федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации (в Совете Федерации каждый субъект федерации представлен его представителями от законодательной и исполнительной власти; в Государственной Думе в обязательном порядке представлены депутаты, избирае­мые населением каждого субъекта федерации по создаваемым на его территории одномандатным округам); участие граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъектов федерации, в общероссийских референдумах; согласование органами и должностными лицами субъектов федерации кандидатур на должности руководящих лиц федеральных органов, действующих в данных субъектах (руководители налоговых, таможенных органов, органов прокуратуры, внутренних дел, др.); взаимодействие органов государственной власти субъектов федерации и органов государственной власти Российской Федера­ции в рамках договорного процесса о разграничении предметов ведения и полномочий, объектов собственности между ними.

Таким образом, предоставление отдельным субъектам федерации прав, не вытекающих прямо из их национальной специфики, ставящих граждан страны, проживающих в разных субъектах федерации, в неравное по отношению друг к другу положение, не основано на конституционном законодательстве. К сожалению, в настоящее время правовая асимметрия в статусе субъектов федерации возникает за пределами конституционного законодательства в области исполнительно-распорядительной деятельности. Подзаконное нормотворчество приводит к тому, что равные конституционные права разных субъектов оборачиваются для них разными возможностями в сфере правоприменения. Так, не знающий конституционной асимметрии бюджетный федерализм искажается на федеральном уровне, что влечет за собой разное бремя финансовых тягот на нужды федерации для разных субъектов.