Формирование теории государственного управления

В политической науке, как правило, выделяют несколько этапов формирования и эволюции теорий государственного управления. Начало этого процесса восходит к последним десятилетиям XIX - началу XX вв. и теснейшим образом связано с дифференциацией социальных и гуманитарных наук, особенно с вычленением социологии, политической и экономической наук. Можно с достаточной уверенностью утверждать, что эти теории возникли на стыке названных научных дисциплин.

Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследований принадлежит известному немецкому ученому конца XIX - начала XX вв. М. Веберу. Именно он стал инициатором и основным разработчиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. Начался первый этап в развитии теории административного управления как самостоятельного научного направления.

Для правильного понимания позиций Вебера важное значение имеет его оценка сущности и роли государства. Государство, писал он, равно как и политические союзы, исторически ему предшествующие, есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство.

Одно из центральных мест в современных теориях государственного управления занимает теория бюрократии. Поэтому с рассматриваемой точки зрения немалый интерес представляют идеи, предложенные Вебером. Их суть состоит в признании того, что бюрократия в современном смысле этого слова является историческим феноменом, возникшим на определенном этапе исторического развития. И этот этап в общем и целом совпадает с появлением современного национального государства, способного за свой счет содержать собственных служащих. Иначе говоря, бюрократия - порождение капиталистического хозяйства, и в этом отношении она существенно отличается от всех форм прежних государственных служащих, например, так называемых мандаринов в Древнем Китае или в системе управления феодальных княжеств Средневековья.

Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках теории конституционного права, внесли французские исследователи. Необходимо учесть, что в работах этих авторов система государственного управления, взятая сама по себе, не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в какой она помогала выяснению принципов и форм организации деятельности государственно-политических институтов в целом.

В Великобритании изучение системы государственного управления началось в конце XIX в. в Лондонской школе экономики и политических наук. От нее эстафету в этом вопросе несколько позже приняли Оксфордский, Кембриджский, Манчестерский, Ливерпульский и другие университеты. Именно в них главным образом было сосредоточено преподавание и изучение системы государственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Наибольший вклад в изучение государственно-политических институтов, форм правления и политических систем в целом внесли Э. Баркер, Д. Коул, У. Робсон и др.

Немалый интерес в рассматриваемом контексте представляют идеи профессора права Колумбийского университета, будущего президента США В. Вильсона. В своей книге «Изучение администрирования», опубликованной в 1887 г., он, в частности, писал, что наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления.

Выступая против так называемой «системы раздела добычи», Вильсон обосновывал мысль о том, что смена политического руководства в ходе очередных президентских выборов не должна отражаться на положении административного аппарата. Тем самым провозглашалось положение о независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Вильсону принадлежит также приоритет в введении так называемой теории «административной эффективности», суть которой состояла в предложении использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпораций. Заслугой Вильсона следует считать также стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами демократи. Он, в частности, утверждал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, составляют самую сущность правительственной системы.

Интерес В. Вильсона к управленческой науке определялся также этическими соображениями, в частности озабоченностью распространением среди чиновничества коррупции. Как считал В. Вильсон, в условиях современного государства развитие профессиональных управленческих навыков имеет столь же важное значение для страны, сколь и изучение политической науки. Исходя из убеждения в том, что государственные чиновники всех уровней погрязли в коррупции, исследователь, предлагал разделить политику и управление, полагал, что это нововведение даст возможность обеспечить взаимосвязь теоретического анализа и применения результатов исследования на практике.

В 20-50-е годы XX в. теория государственного управления получила дальнейшее развитие. В этот период все более отчетливо проявлялась тенденция к расширению споров и дискуссий о государственном управлении. Фундаментальные работы в этой области появились в 30-е годы. Это прежде всего труды Дж. Муни и А. Рейли, Л. Галика и Л. Урвика, считающиеся классическими. Они в основном были обусловлены бурным ростом государственных учреждений в период реформ Нового курса Ф. Рузвельта.

Исследуя теории государственного управления, нельзя не затронуть идеи, известного английского экономиста Дж.М. Кейнса, изложенные им в книге «Общая теория занятости, процента и денег», опубликованной в 1936 г. Эти идеи сыграли немаловажную роль в совершенствовании государственного регулирования экономики. В отличие от неоклассиков, использовавших в основном микроэкономический подход, Кейнс и его сторонники взяли на вооружение макроэкономический подход, поставив своей целью выявление и анализ различных переменных величин, влияющих на экономическое развитие страны. При таком подходе в отличие от микроэкономического подхода, изучающего отдельные части экономики - фирмы, хозяйства, а также рыночные процессы на отдельных рынках, Кейнса интересовала прежде всего экономика как целостная система.

Главным недостатком рыночной экономики Кейнс считал ее подверженность периодическим экономическим кризисам и безработице. В этом плане его заслуга состояла в том, что он предложил программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения. Развивая идеи Кейнса, его последователи в 40-60-х годах XX в. создали более или менее стройную концепцию экономической системы, регулируемой как рынком, так и государством.

Ключевая роль в этом плане придавалась государству, призванную осуществить комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рынка. Среди этих мер немаловажное место занимает перераспределение доходов в пользу неимущих слоев населения путем прогрессивного налогообложения, развития бесплатных систем образования и здравоохранения для предотвращения социальных потрясений.

В рассматриваемый период особой активностью отличались американцы, что во многом объяснялось тем, что здесь уже с первых десятилетий XX в. предпринимались широкомасштабные усилия по разработке теории и практики менеджмента в ведущих отраслях бизнеса, что в свою очередь не могло не отразиться и на исследованиях подобного рода в области государственного управления. Эти десятилетия ознаменовались появлением двух исследовательских и образовательных направлений в теории административного управления, которые стали известны под названием «школа научного менеджмента» или «классическая школа» и «школа человеческих отношений».

К представителям классического направления, как правило, причисляют Л. Уайта, Ф. Тейлора, Г.Форда и других исследователей, занимавшихся проблемами организации управления в бизнесе. Их объединяло убеждение в том, что система государственного управления должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой оптимизации организации деятельности системы они предлагали специализацию, единство распоряжений, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух и др.

Для них было характерно признание существования теснейшей связи между теорией государственного управления и наукой управления частными предприятиями. Показательно, что курсы по обеим этим областям читались во многих учебных заведениях США, где готовились специалисты как для государственной службы, так и для деловой администрации частного бизнеса.

Этот подход особенно настойчиво отстаивали Ф. Тейлор, Г. Эмерсон и Г. Форд, которые рассматривали управление как в бизнесе, так и в государственно-административной системе в качестве механизма, с помощью которого можно добиваться поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов.

Но особенно большая заслуга в разработке этой проблематики принадлежит французскому исследователю А. Файолю, работы которого стали классическими в данной области. Он первым поставил проблему организованного обучения системе управления или менеджменту во Франции. Еще до первой мировой войны Файоль создал и возглавлял Центр административных исследований, который выполнял заказы различных государственных ведомств и организаций бизнеса. В книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г., он сформулировал свою «теорию администрации». Файоль был убежден в том, что предлагаемые им положения и установки являются универсальными и могут применяться почти во всех сферах общественной жизни: экономике, системе государственного управления, армии и т.д.

Файоль вычленил шесть основных групп функций управления: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем среди них административным функциям он придавал определяющее значение, считая, что именно они выполняют задачу разработки общей программы работы учреждения, подбора кадров, координации усилий различных подразделений. Интерес представляют также сформулированные им 14 принципов управления:

- разделение труда, позволяющее повысить количество и качество производимого продукта при одинаковых затратах и усилиях;

- право отдавать распоряжения и власть, принуждающая подчиняться этим распоряжениям;

- дисциплина и повиновение, означающие соблюдение установленных правил в отношениях между организацией и ее служащими;

- единство распорядительства, согласно которому служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один началь­ник;

- единство руководства, означающее, что для реализации комплекса действий и операций, преследующих какую-либо одну цель, необходимы один руководитель и единая программа;

- подчинение частных интересов конкретных служащих интересам организации, интересов отдельных граждан интересам государства;

- справедливое вознаграждение персонала, призванное стимулировать усердие и инициативу работников;

- централизация, степень которой определяется в каждом случае отдельно в зависимости от условий, в которых работают конкретные организация, учреждение, предприятие;

- строгая иерархия руководящих должностей, предусматривающая неукоснительное выполнение распоряжений вышестоящих должностных лиц нижестоящими;

- четкое определение места, полномочий и функций каждого работника;

- справедливость, предусматривающая органическое сочетание благожелательности с правосознанием;

- постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров, которая является показателем неблагополучного состояния дел на предприятии или в учреждении;

- инициативность работников;

- единение персонала, являющееся одним из условий жизнеспособности и эффективности предприятия.

Эти принципы составили неотъемлемую часть школы «научного менеджмента».

Рассматривая в качестве предмета научного управления связь между машиной и отдельным рабочим, представители этого направления уделяли особое внимание комплексу выполняемых рабочим операций, его усталости, профессиональной подготовке и прочим аспектам, на основании которых рабочий изучается как программируемый фактор производства.

Новизна этого подхода состояла в том, что в таком виде раньше вопрос никогда не ставился, роль данного подхода в повышении производительности труда была действительно высока. Что касается органов государственного управления, существовали определенные препятствия на пути применения этих методов повышения их производительности. Поэтому его сторонники из числа реформаторов системы государственной службы добились принятия и существенного совершенствования закона о государственной службе.

Принцип научного управления получил наибольшее применение при анализе трудовых процессов в системе государственного управления, классификации должностей государственных служащих.

В целом следует признать, что концепции научного управления не нашли сколько-нибудь серьезного применения в работе государственных учреждений. Но все же здесь были удачные примеры, среди которых можно назвать хронометрирование операций в военных организациях во время войны, а также в государственных организациях. Позднее метод хронометрирования применялся Обществом Тейлора, переименованным в дальнейшем в Общество эффективности.

При всех достоинствах рассмотренной школы важным ее недостатком является тот факт, что конструкции ее представителей дают явную слабину, когда речь идет об использовании в полной мере человеческого фактора. Этот недостаток пытались преодолеть представители другой крупной школы, получившей название «школа человеческих отношений».

Здесь важно отметить, что, хотя властные прерогативы и полномочия определяются правовыми нормами и законодательными актами, осуществляются все же они людьми. От их воли, настроенности, знаний, опыта во многом зависит то, как осуществляются роли и функции, встроенные как в государственно-политическую систему в целом, так и в систему государственного управления.

Наиболее удачные разработки и концепции этой школы представлены в работах М. Фоллета, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи и др. Всех их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников этой системы и их удовлетворения своим трудом является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий.

При этом Мэйо, например, рассматривал работников не как изолированных индивидов, а как группу со своими нормами, ценностями, механизмами функционирования и специфическими связями с окружающей средой. Иными словами, при всех возможных оговорках достоинством разработок представителей данной школы является то, что они рассматривали человеческий фактор в качестве одного из основных элементов эффективности организации, в том числе и системы государственного управления.

Начало третьего этапа развития теории государственного управления восходит к 50-м годам XX в. Он характеризуется проведением в социальных и гуманитарных науках, в том числе и в области исследования теории государственного управления, бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа. В этот период ведущие позиции заняли американская, английская, французская и немецкая национальные школы.

Наибольший вклад в разработку рассматриваемой проблематики в контексте названных подходов внесли американские социологи и политологи Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томпсон, Д. Истон, Г. Алмонд и др. Изучая механиз­мы государственного управления в рамках всего общества, рассматриваемого в качестве целостной системы, они концентрировали внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы государственного управления.

По мнению сторонников структурно-функционального и системного подхо­дов, в обществе в одинаковой степени действуют принципы частного и общего, конфликта и консенсуса и т.д. Если, например, конфликты происходят по поводу распределения ресурсов, которыми располагает данное общество, таких, как материальные блага, деньги, власть и т.д., то консенсус поддерживается волей и общими интересами большинства членов общества жить совместной жизнью.

Сущность структурно-функционального анализа состоит в выделении структурных и функциональных элементов социального взаимодействия, подлежащих исследованию, их статуса и роли в системе государственного управления. Например, для определения реального вклада отдельно взятого представителя половозрастной группы или профессии в решение тех или иных проблем в системе государственного управления немаловажное значение приобретает выявление того, как они влияют на осуществление управленческих функций.

Что касается приверженцев системного подхода, то, рассматривая государственно-административное управление как целостную и единую систему, они видят главную свою задачу в том, чтобы выявить весь комплекс отдельно взятых взаимосвязей и взаимозависимостей элементов, а также всей государственно-административной системы с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Более подробно системный подход будет рассмотрен в разделе 1.2.

В основе ведущих направлений современной тории государственного управления лежат два методологических подхода - социально-инженерный и гуманитарный.

В рамках первого направления продолжаются традиции научного менеджмента. Представителей данного направления объединяет общая ориентация на поиск оптимальных моделей государственного управления и рационалистического разрешения возникающих перед обществом проблем посредством совершенствования, модернизации уже существующих механизмов разрешения возникающих перед обществом проблем.

Второй подход – гуманитарный базируется на идеях «школы человеческих отношений». Его сторонники придерживаются того мнения, что в современном быстро меняющемся мире бюрократизация властных структур, многократно усиливающая негибкость и инертность механизмов принятия и реализации политических решений, имеет своим следствием снижение эффективности и дееспособности этих структур. Они оказываются не способными достаточно оперативно реагировать на новые проблемы и потребности и принимать соответствующие решения.

Приверженцы гуманитарного подхода единодушны в критике существующих форм и методов государственного управления. В качестве отрицательного фактора отмечают тенденции современных бюрократических структур к гигантизма, их поглощенность борьбой за сферы влияния. При таком положении вещей особо важно придание самостоятельного значения человеческим факторам в управлении, его гуманизации.

Гуманитарном уклону в трактовке сущности и характера государственного управления способствуют изменения происходящие сегодня в мире. Это прежде всего:

- смещение центра внимания на человека, его права и свободы, за соблюдением которых следит мировое сообщество;

- переход к пониманию государства как формы организации всего общества (социальное государство);

- формирование правовых государств;

- объединение государств с целью рационального решения глобальных проблем;

- качественное преобразование государственных систем на демократических принципах.