Системный подход к государственному управлении.

Без свойства системности госуправление не может состояться. В нем задействованы множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В госуправлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Госуправление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность.

Согласно системному подходу под системой понимается совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство.

Теория систем, системный анализ, системный подход прочно утвердились в качестве теоретико-методологического инструментария при анализе проблематики социального управления. Ныне известно до 40 определений понятия «система».

Любая система имеет общие сущностные характеристики.

1. Система существует в окружающей ее среде (внешней среде) и проявляется (функционирует), лишь взаимодействуя с ней, адаптируясь во внешней среде, приспосабливаясь, реагируя на изменения, которые происходят во внешней среде. Открытость системы внешней среде во многом обеспечивает способность системы поддерживать свои параметры.

2. Система состоит из элементов, компонентов, подсистем (системообразующих составляющих). Каждый их этих элементов является относительно самостоятельным и может быть одновременно элементом системы - более высокого порядка и, напротив, может содержать в себе систему более низкого порядка, и элементы в системе так связаны между собой, что если изменить один элемент, то изменится вся совокупность - в этом отличие системы от конгломерата (толпа - не система).

3. Система образуется не от суммы элементов, а от целостности, когда отношения между составляющими элементами образуют интегративное качество. Именно степень интегративности (взаимопроникновения) обеспечивает целостность и устойчивость системы.

Целостность как результирующая взаимосвязи и взаимодействия всех элементов и уровней обеспечивает устойчивость и качественную определенность системы.

4. Все системы не являются неизменными. Им присущи внутренние противоречия, они подвергаются внешним воздействиям, переживают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, изнашивания, гибели. Таким образом, обязательный признак любой системы - ее существование во времени и пространстве.

5. Каждая система характеризуется тем, что имеет свое предназначение (если звезды загораются, значит, кому-то это нужно), выполняет определенную функцию, т.е. вид воздействия, способы реализации своего предназначения.

6. Каждая система структурно оформлена. Структура - строение системы, внутренняя форма организации системы как материи. В подавляющем большинстве случаев в системах может быть неизвестно точное количество элементов, всех свойств и многих связей. Однако есть системообразующие элементы и связи, т.е. то, что составляет сущность системы, ее самостоятельную силу и что передается структурой.

Итак, структура отражает наиболее существенные, системообразующие элементы (компоненты) и устойчивые связи между ними, т.е. то, что обеспечивает основные свойства системы.

Каждой системе присущи целеполагание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи и взаимодействия элементов системы.

Таким образом, система - определенное множество взаимосвязанных элементов, образующее единство и целостность, обладающее интегративными свойствами и закономерностями.

А теперь от общесистемных характеристик перейдем к осмыслению специфики государственного управления как системы, ибо перечисленные признаки - универсальны, характеризуют все виды систем: естественных и искусственных, материальных и идеальных, открытых и закрытых, физических, химических, биологических, социальных и т.д.

Государственное управление относится к виду социальных систем, обнаруживая все видовые признаки:

1. Социальные системы - наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия выступают опять же люди. Это обусловливает и силу, и уязвимость социального управления, его творческий характер и возможность проявлений субъективизма, волюнтаризма.

2. Люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом всегда стремятся к определенной цели. Присущие им общие цели рождают общие интересы, несовпадение целей рождает конфликты. Однако целеполагание, целенаправленность составляют сущностный и ярко очевидный признак социальной системы, определяют сложность управляю­щего воздействия ее и на нее.

3. Для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации, регулирования, согласования и т.д. Таким образом, функция организации и обеспечивающая ее подсистема управления есть важнейшая составляющая, основополагающий признак социальной системы. Можно сказать, социальная система - это всегда организованная (в той или иной степени) целостность.

4. Непременный атрибут социальной системы - стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействиям. При этом она не только приспосабливается к среде функционирования, но и сама активно воздействует на нее, влияет на взаимодействующие с ней системы. Отношения социальной системы с внешней средой могут принимать форму сотрудничества или борьбы (с другими социальными системами, с природой), определять режим ее развития.

Системный подход к изучению госуправления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем.

Условно назовем их:

- система управляющая - государство как определяющий субъект управления;

- система управляемая - компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

- система взаимодействия - различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, верти­кальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства.

Проанализируем специфику управляющей системы в сопоставлении с общесистемными признаками.

Напомним важнейший системообразующий фактор - взаимодействие системы с окружающей внешней средой. Управление связано с восприятием множества сигналов, поступающих из быстроменяющейся социально-экономической среды.

Однако следует подчеркнуть, что недостаточно просто констатировать взаимодействие системы государственного управления и ее обмен ресурсами с внешней, общественной средой. Методологически важно осмыслить: главной, конечной целью (предназначением) управляющей системы является не ее собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом - уникальность и особая значимость связей госуправления с обществом.

Внешняя среда, а точнее сказать, среда обитания системы госуправления - это первичное, это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) система управления им. Развивается обще­ство - реформируется управление. Система государственного управления, соответствующая обществу, должным образом реагирующая на происходящие в нем изменения, может быть определена как рациональная.

Развивающееся общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления.

Потребности трансформируются в интересы (т.е. потребности, осознанные и адресованные какому-либо субъекту, способному их удовлетворить); интересы в свою очередь принимают форму требований, которые на схеме можно изобразить как импульс на входе (рецептор) управляющей системы.

Требования по содержанию могут быть: распределительные (относительно ресурсов — природных, денежно-финансовых, людских и т.п., заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи, разного рода услуг); регулировочные (контроль за рынком, производителями, безопасностью); коммуникативные (предоставление информации, возможностей демонстраций, митингов и пр.). Поскольку представления различных групп населения о справедливом распределении ресурсов не совпадают, требования могут накапливаться, перегружать, дестабилизировать систему управления: создается ситуация нестабильной системы управления. Накапливание требований т.е. импульсов на входе в систему, может являться следствием невнимания государственных политических и административных структур к интересам и потребностям социальных групп, что характерно для закрытой политико-административной системы, неадекватно реагирующей на требования общества, веление времени.

На уровне входа необходима для управляющей системы также и поддержка со стороны общества, ресурсная «подпитка» для реализации требований. Поддержка возможна материальная и нематериальная, она является формой выражения лояльности, благожелательности к власти, режиму и означает усиление управляющей системы.

Формами проявления поддержки могут считаться исправное выплачивание налогов, законопослушание, признание и следование директивам властей, проведение демонстраций в поддержку политики и решений правительства и др.

В случае, если требования перегружают управляющую систему, а поддержка, возможности общества, ресурсное обеспечение недостаточны, то неизбежны кризисные ситуации в управлении, ибо политика и управление - искусство возможного.

Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на выходе системы, являются управленческие решения и действия. При этом чрезвычайно важно, чтобы:

Во-первых, управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систему управления и в целом государство трудно назвать правовым. Здесь уместно выделить принципиальный и специфический для управления момент: если в обществе (управляемой системе) какой-либо субъект права (физическое или юридическое лицо) вступает в отношения с другими субъектами права, он может действовать согласно формуле «можно все, что не запрещено законом». В то же время субъект, должностное лицо управляющей системы при воздействии на управляемые объекты руководствуется ограничительной формулой - «можно только то, что разрешено законом». Конечно, на практике возникают сложные ситуации. Работа для людей и с людьми, когда меняются и порой возникают самые неожиданные интересы и потребности, диктует необходимость правоприменительного творчества, свободы как сущностного компонента управления. Закон и инструкция не могут вместить все многообразие жизни. Отсюда усмотрительная управленческая деятельность. Она создает как возможность злоупотребления властью, так и возможность творческого управляющего воздействия в интересах человека.

Во-вторых, управляющая система может стабильно функционировать только как открытая система по признаку «вход - выход», когда каждому сигналу, поступающему на вход системы, соответствует отклик, выходной сигнал. Конечно, степень открытости может быть различной, она зависит от объективных и субъективных факторов. К первым относятся естественные ограничения, обусловленные необходимостью соблюдать государственную, служебную, профессиональную тайну и т.д.; ко вторым - ограничения надуманные, бюрократические.

Адекватность управления возможностям и запросам общества - одна из закономерностей системы государственного управления. Ее нарушение заметно обществу: управляющая система начинает работать на себя, бюрократия становится «глухой», власть используется чинами для чинов, а не для людей, политические решения госвласти становятся непонятными, неприятными. Это неизбежно рождает процесс стагнации управляющей системы, а в обществе появляются силы, желающие «помочь» ей умереть. Понимать управленцам это необходимо, чтобы своевременно принимать превентивные (предупредительные) меры. Если управленческие решения и действия (политические или административные) не устраивают общественную среду, то информация об этом поступает в систему управления и необходимы переориентировка усилий, изменение задач и тактики. Это - одно из условий самосохранения системы. В целом, прямые и обратные связи выполняют роль регулятора, компаса, настройки, обеспечивают качество, эффективность управляющего воздействия.

Таким образом, управляющая система (как и управляемая, и система взаимодействия) - это постоянно изменяющаяся, функционирующая, динамичная система, включенная в общественно-политический процесс. Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворения требований людей, характеризуется как демократическая.

Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности механизмом принятия решений называется авторитарной. Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая только прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом так называемый государственный интерес и политическую целесообразность, а не потребности и ожидания людей - описывается исследователями как тоталитарная, командно-административная. Впрочем, в жизни не бывает классически чистого типа систем.

Важно отметить, что в системе государственного управления управляемые объекты (система управляемая) пользуются приоритетом перед субъектом государственного управления (его конкретными органами), ибо воспроизводство материальных и духовных продуктов и социальных условий является первичным и главным для жизнедеятельности людей. Можно какие угодно реформы или революционные преобразования вести в пределах субъекта государственного управления (от либеральных до авторитарных), но если нет динамики в развитии управляемых объектов, если не растет благосостояние общества, то для людей все эти преобразования не имеют ровно никакого значения.

Таким образом, системный подход к государственному управлению позволяет дифференцированно рассматривать процесс государственного воздействия, способствует выявлению и анализу соотношения между компонентами субъекта и объектов государственного управления. Подобное разграничение дает возможность определить специфику направлений, содержания и форм различных усовершенствований в области государственного воздействия, выявлять их внутренние и внешние цели и механизмы.

Контрольные вопросы и задания

Назовите и охарактеризуйте основные направления теории государственного управления.

1. В чем состоит принципиальное отличие в методологии классической школы управления и «школы человеческих отношений»?

2. Какие из положений классической школы можно считать существенно новыми по сравнению с прежними взглядами на деятельность организации?

3. Каким основным требованиям должны отвечать модели системы государственного управления с точки зрения административной школы (М.Вебер, В.Вильсон), «школы человеческих отношений», системного подхода?

4. Что вы вкладываете в понятие система государственного управления?

5. Охарактеризуйте видовые признаки социальной системы.

6. В чем специфика системы государственного управления в ряду социальных систем?

7. Обозначьте системообразующие элементы в структуре системы государственного управления.

8. Является ли государство субъектом, объектом или механизмом государственного управления?

9. Одно из важных свойств системы - это переход количества в качество. Каким понятием определяется это свойство?