Соотношение государственного управления с другими видами управленческой деятельности

Государство как субъект воздействия на общественные процессы выступает как основной, но не единственный институт политической системы общества. Так, управление общественными делами реализуется через государственное администрирование, под которым понимается практическая деятель­ность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществ­ляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

Государственное администрирование - это и обширнейшая сфера практической деятельности государственных органов, учреждений, должностных лиц, и особый род занятий по государственной службе, и особое искусство (как высшая степень мастерства), приобретаемое профессиональными управленческими знаниями, опытом, талантом, и специальная научная дисциплина, точнее - междисциплинарная область научного знания и практической деятельности.

Государственное управление опирается на власть, подкрепляется и обеспечивается ею. При толковании государственного управления мы исходим из того, что понятие «управление» шире по содержанию чем понятие «власть», ибо включает не только деятельность по принятию решений, но и деятельность (отношения, нормы, процесс) по подготовке и обеспечению, выполнению решений, непосредственное непрерывное управляющее воздействие. Власть - категория политико-правовая, в то время как управление - организационно-правовая и процессуально-технологическая. Это необходимо подчеркнуть, так как с принятием Конституции РФ 1993 г. термин «государственное управление» исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы. Реальный процесс исчезнуть не может и должен быть адекватно обозначен.

Термин «менеджмент» в российской литературе последних лет часто употребляется в связке с прилагательным «государственный» и как синоним государственному управлению. В связи с этим целесообразно обозначить нашу методологическую позицию о соотношении этих двух понятий.

Государственное управление и государственный менеджмент - это не синонимы.

Несовпадение определяется, прежде всего, установочными (целевыми) приоритетами. Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных интересов, потребностей, прав - здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг.

Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление - на бюджетном распределении национальных доходов и средств, на налогообложении.

Продукт, производимый фирмой, осязаем и конкретно оценивается. Продукт государственного и муниципального управления чаще всего неосязаем и незрим, ведь чистота в парках и порядок на улицах, здоровье и благопо­лучие принадлежат к той категории благ, присутствие которых никто не замечает или уж во всяком случае не пытается выразить в количественных (ценовых) показателях.

Деятельность и отношения в сфере менеджмента строятся в основном на нормах частного права (гражданского, трудового и т.д. - по горизонтали); в государственном управлении деятельность и отношения по своему характеру связаны с нормотворчеством, правовым регулированием общественных отношений и процессов и реализацией норм публичного права (по вер­тикали и горизонтали отношений).

Органы государства в отличие от частных фирм (с их правом на коммерческую тайну) более подвержены влиянию, давлению, контролю со стороны общественных институтов: политиков, избирателей, заинтересованных групп, граждан.

Различия есть и в методах управляющего воздействия, ибо в менеджменте на уровне диспозитивных отношений преобладают экономические, социально-психологические методы, в го­сударственном управлении в арсенале методов имеется и легитимное принуждение.

Очевидно различие и в объеме применения воздействия. Такие сферы жизнедеятельности общества, как оборона, правопорядок, внешнегосударственные и международные отношения, налогообложение и другие, всегда были и есть прерогатива госу­дарства, регламентируются общенациональными интересами, политической целесообразностью и не могут быть отданы на откуп частному сектору.

Таким образом, государственное управление и менеджмент расходятся по установочным приоритетам (по духу отношений и деятельности), источникам и ресурсам, методам и объему управляющего воздействия.

Однако не стоит между этими управляющими воздействиями видеть китайскую стену. Неслучайно дискуссия о соотношении государственного управления и менеджмента продолжается в теории и практике социального управления не одно десятилетие.

Государственное управление и менеджмент как процесс управляющего воздействия имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления:

- оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность; на оперативное реагирование;

- стремятся быть ближе к людям - потребителям, клиентам;

- и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы (хотя не в равной степени), что не исключает нахождение баланса между централизованным управлением и свободой действий на местах.

Развитие отечественной госуправленческой практики связано с изучением и адаптацией наиболее оправдавших себя за рубежом технологий менеджмента и, в частности, маркетинга, ибо социальное пространство, где действуют различные субъекты власти и управления как со стороны государственных структур, так и от гражданского общества, предполагает наличие конкурентной среды и демократической борьбы (в рамках права, гласности, открытости, общепризнанных этических норм) за продвижение своих людей, идей, программ, стратегий при формировании и реализации публичной (государственно-общественной) политики.

Политико-административный и экономический маркетинг как перспективная госуправленческая технология может усовершенствовать функционирование госаппарата, его взаимодействие с обществом, обеспечить действенность механизма прямых и обратных связей, сделать «прозрачными» стратегию, политику принятия управленческих решений и их реализацию, поведение «управляемых» по отношению к государственной власти и государственному аппарату.

Сегодня идет дискуссия и предпринимаются попытки внедрять новую модель управления на муниципальном уровне - муниципальный менеджмент. Эта модель предполагает коренное изменение отношений между политическим руководством и администрацией на основе современного образа администрации как предприятия сферы услуг. В этой связи важно осмыслить три составляющие управления: организационные структуры (иерархические ведомства и организации управления, их подразделения), нормы и методы (законы, программы, бюджеты) и стимулы (премии, конкуренция). В такой модели управления ориентация на результаты экономические на базе конкретных социальных целей необходимо признать непременным условием. Можно ли эти идеи плодотворно использовать в целях общего блага, на общегосударственном уровне и в какой мере это будет возможно, покажет будущее. Во всяком случае, насколько идеи менеджмента окажутся вовлеченными и эффективными в сфере государственного управления, настолько и только тогда можно будет говорить о государственном менеджменте как состоявшемся явлении. Пока только можно признать усиливающееся действие факторов, могущих сблизить административную науку и менеджмент, государственных администраторов и управляющих частным предприятием.

Рассматривая государство как особый механизм управления делами общества, ученые развивали теорию публичного управления в рамках политической науки.

Много этой проблемой занимались в США, в том числе на уровне президентов, а 28-й из них - Вудро Вильсон, автор 10 политических и исторических исследований, получивший степень доктора политических наук, признан основателем современного американского публичного управления. В своем труде «Исследо­вание управления» (1887) он обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, возможность сочетания демократического правительства (выборной политической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора.

Все правительства, подчеркивал он, несут две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений политики и законов, и административную, которая является приложением этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидуумам и ситуациям. Политическая функция должна реализовываться в рамках политической системы - совокупности взаимосвязанных, взаимодействующих институтов государственной власти и общественных организаций, групп, отдельных граждан. Административную функцию правительства В. Вильсон пытался рассматривать как внеполитическую, отстаивал необходимость профессиональной государственной службы. Он предлагал отделить государственное управление от политики, применить к нему технологию научного менеджмента.

Виду важности и остроты проблемы соотношения государственного воздействия и политики остановимся ней боле подробно. В научной литературе встречаются различное понимание данной проблемы.

Так, телеологический подход рассматривает государственное управление как совокупность политического и административного воздействия.

Политика и администрирование - это две неразрывно связанные функциональные составляющие единого процесса государственного управления.

Политика означает все общее, что можно делать, решать, используя политическую (публичную) власть, отражает явление историческое, связанное с появлением государства, в котором сосуществуют различные, иногда противоборствующие потребности и интересы и потому есть объективная необходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делает общество государственно-организованным.

Политика, как и государство, знаменует определенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместе с ним.

Слова «политика» и «публичность» можно соотносить, они близки, ибо отражают сферу общности живущих в государстве людей, но не тождественны. Публичность выражает сферу общения всех жителей, соотносится с населением, а политика выражает общение граждан с государством, властью, обществом и соотносится с народом. Отличие политического от социального, народа от населения хорошо определил в свое время В.О. Ключевский: «Народ» - население не только совместно живущее, но и совместно действующее». Нет сомнения, связи в обществе богаче жизни государства и не сводимы к последнему, и политическим общением связан не каждый человек, а гражданин - лицо, имеющее юридическую связь и правоотношения с обществом, властью.

Если человек - существо социальное, то гражданин - существо политическое.

Политика - это «искусство жить вместе» (Платон), способ и функциональная деятельность по согласованию интересов, достижению социального компромисса, это поиск «общего блага» и реализация комплекса мер по его достижению. Этот телеологический смысл политики (нацеленность) определяет ее неразрывную связь с государственной (политической) властью и государственным управлением как властеосуществлением.

Понятию «политика» присущи два аспекта: аспект власти и аспект консенсуса. Политика означает, с одной стороны, способность к принятию обязательных решений и к их осуществлению (власть), с другой стороны, способность к справедливому распределению ценностей и благ (консенсусу).

Можно сказать, политика - это форма реализации социальных интересов, характеризующаяся использованием институтов публичной власти, а политическое управление - это воздействие на общество (процессы, отношения) через согласование интересов.

Конечно, политика должна быть открытой, нравственной, понятой и принятой населением, обществом, т.е. публичной.

Конечно, политика должна быть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должны противостоять праву, а политические решения и действия должны исходить из права, осуществляться в рамках права.

По содержанию правовая политика государства может быть правотворческой и правоприменительной.

Правотворческая политика государства - формирование, выработка стратегии, курса, национальных приоритетов и облачение их в правовую форму: в виде законов, программ, проектов, других общезначимых судьбоносных решений. Ее основная цель - закрепить в правовых нормах модель поведения общества, его отдельных групп, граждан.

Главный субъект правотворческой политики - законодательные представительные органы власти, однако эту функцию (подзаконного нормотворчества) осуществляют правительственная администрация, исполнительная власть всех уровней управления, участвуют и институты гражданского общества.

Правоприменительная политика государства - это реализация государственными органами и должностными лицами государственной политики, ее правовых форм, использование ими права (норм) как средства в управлении обществом и инструмента повышения эффективности действия права. Это - один из способов защиты прав и свобод личности, одна из характери­стик существующего политического режима.

Основная цель правоприменительной политики - соблюдение и защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышение эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышение эффективности государственного управления.

Главный субъект правоприменительной политики - органы исполнительной власти, государственного (всех уровней) и муниципального управления. С ними взаимодействуют различные институты гражданского общества, граждане.

Правоприменительная политика - это связующее звено между практикой правотворчества (поиском общего блага) и правоприменением (реализацией комплекса мер по его достижению), обеспечивающее их согласованность и взаимодействие. Это позволяет говорить о том, что в механизме правового регулирования правоприменительная практика занимает самостоятельное место и является одним из важных факторов, определяющих его юридическую и социальную эффективность.

Указанные направления в госуправленческой деятельности - это две стороны одной медали. Их единство обусловлено следующими факторами:

- у них единый волевой источник -государственная власть;

- они имеют общую цель - стабилизировать, упорядочить, обеспечить условия для развития общества;

- в совокупности они формируют единое правовое простран­ство, систему действующего права.

Сущностное единство не исключает различий, на практике порой даже разрыва. Можно сказать, что правотворческая политика обеспечивает должное, закрепляет в правовой форме все лучшее, что есть (или должно быть) в госуправленческой практике. Политика есть прежде всего многообразная и постоянно движущаяся практика. Правоприменительная политика обеспечивает сущее, т.е. переводит с помощью идеологических, организационных и собственно правоприменительных средств закрепленную в политико-правовых решениях модель поведения общества в сферу ее практического воплощения. Известно, что разрыв между должным и сущим составляет большую проблему государственного управления, но он не отрицает сущностного единства правотворческой и правоприменительной политики, а свидетельствует о просчетах субъектов политики, недостатках в их деятельности.

Правовая политика в государственном управлении включает, таким образом, определение стратегических целей, приоритетов, направлений деятельности государства, принятие политических решений в форме нормативно-правовых актов и саму практическую деятельность по реализации указанных идеологических (политических) установок, т.е. административно-правовую управленческую деятельность, ее результаты.

Перекос в системе правовой политики (правотворчество - правоприменение) приводит к дисбалансу между уровнем разработки правовых норм и степенью их практической реализуемости.

Сегодня мы видим увлечение нормотворчеством и неадекватное внимание к регламентированию процесса, порядку реа­лизации правовых норм. Это не только не способствует становлению законности и правопорядка, но усиливает недоверие у граждан к власти, органам государства.

Правоприменительная практика при такой политике однозначно не станет фактором стабилизации и упорядочения общественных отношений и процессов.

Таким образом, политику как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений и администрирование как сферу реализации социальных интересов через принятие административных актов во исполнение политических нельзя противопоставлять, воспринимать дихотомией.

Подобная попытка, о чем уже упоминалось, была предпринята В. Вильсоном: на основе справедливого тезиса о том, что политика не должна манипулировать государственными учреждениями, автор предлагал отделить государственную службу (пуб­личное управление) от «политики с ее коррупцией и скандалами», стал делить органы государства и чиновников на тех, кто разрабатывает политику, и тех, кто ее осуществляет.

У концепции дихотомии были свои и противники. В 1930-е годы целая группа исследователей (Г. Симон, К. Фридрих, Ч. Хайнеманн, Р. Дал, и др.) отстаивали другую теорию «свободы действий» администрации, признавая в то же время, что госслужащие, реализующие политический курс страны, не могут выполнять лишь чисто технические функции, они так или иначе связаны с политикой. Администраторы - это не буквальные исполнители принятых законов, у них есть своя политика, они имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиняются, и по решению вопросов, когда, как и в какой мере их реализовывать.

С учетом обеих теорий можно предложить наше видение проблемы соотношения политики и администрирования в государственном управлении.

В государственно-управляющем воздействии невозможно четко отделить политические функции от административных - приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности - от админи­стративных публичных служб и государственных служащих; мож­но лишь расставлять акценты в деятельности (в основном - по­литические, в основном - административные, политико-административные, административно-политические).

Термин «политико-административный» существует для положительной оценки, отражения органического синтеза политических и административных функций, методов в госуправлении, а не для обозначения «поглощенного» политической властью государственного управления.

Исходя из того, что политика есть не только формирование, но и реализация политического курса, политика не может быть «вынута» из государственной службы. У государственных служащих есть своя политика: они имеют достаточную свободу при решении вопросов - когда, как и в какой мере реализовать принятые законы, иные политико-правовые решения (акты). Составляя правила, инструкции и другие административные предписания, государственные служащие становятся участниками формирования и реализации правоприменительной политики.

Сущностная «связанность» политиков и администраторов подтверждается реальностью их взаимоотношений.

Формально политический чиновник обладает более высоким статусом, чем карьерные государственные служащие: он призван воплотить политическую программу, курс. Однако на практике отношения между ними часто определяются следующими обстоятельствами.

Во-первых, политический чиновник чаще всего дилетант в сфере управления по сравнению с карьерным служащим, который прошел все ступени управления, имеет стаж, образование, компетентность, знает технологию реализации политического решения. Это обстоятельство ставит политика в какой-то степени в зависимость от государственного служащего. Последний выступает в роли советника, консультанта у политика.

Во-вторых, политик в управлении подбирает команду, способную реализовать политическую программу, с которой он вошел в систему административно-исполнительных органов.

В-третьих, политик приходит в исполнительные органы на определенный срок. Ему необходимо подстраховаться, чтобы в случае поражения на следующих выборах удержаться в госаппарате на какой-либо карьерной должности, значит он заинтересован в компетентных чиновниках, их знаниях, профессиональном багаже, хороших отношениях.

В-четвертых, служебные отношения зачастую перерастают в союз, сращение политической и административной элиты, направленный против тех, кто мешает им осуществлять корыстные цели. Поэтому нужна система общественного, гражданского контроля за деятельностью госаппарата, его политико-административной элиты.

В соотношении политики и администрирования в государственном управлении принципиально важно верховенство права (закона), решений над политическими действиями, политики над администрацией, властью. Руководящие посты в управлении должны быть у политиков. Вместе с тем, государственное управление как административно-правовой процесс, деятельность не может утратить собственного политического характера, осуществляя связь между различными слоями общества, реализуя, координируя различные интересы, в том числе и свои собственные.

Здравый смысл - в рациональном сочетании политической и административной деятельности, в подконтрольности их праву и демократическим институтам.

Итак, теория и практика государственного управления объективно связаны с изучением и совершенствованием политического механизма управления и административно-правового процесса. Если сравнить образно соотношение государственного управления с политикой, то их отношения можно представить как два берега одной реки. Они взаимосвязаны между собой и не могут существовать друг без друга.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое управление? В чем отличие управление от объективной саморегуляции?

2. Какие подходы вы знаете к управлению? Какой смысл вкладывается в определение сущности управления - как сложного высокосоциализированного обмена между людьми.

3. В чем сущность государственного воздействия?

4. Что является субъектом, объектом в системе государственного управления?

5. Каково соотношение с содержание понятий: государственное управление, государственное администрирование, менеджмент?

6. Какое из двух понятий является более широким по значению (и почему): государственная власть или государственное управление?

7. Каково соотношение и содержание понятий: правотворческая политика и правоприменительная политика?

8. Аргументируйте свою позицию в вопросе о том, уместно ли противопоставлять политику и государственное управление.

9. В чем вы видите различие в подходах к государственному управлению Атамнчука Г.В и Радченко А.И.