Принципы государственного устройства и управления в России

Современный федерализм - это не только территориально- политическое устройство государства, но и форма государственного управления, к которой обращаются все больше и больше государств, ибо она обеспечивает демократизацию и децентрализацию власти.

Сущность федерализма заключается в обеспечении территориально-политического единства Российской Федерации в сочетании с децентрализацией государственной власти на основе конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации между собой и в их отношении с федеральными органами власти. Коротко говоря, федерализм предполагает реальное распределение власти по вертикали.

Из сущности федерализма вытекают следующие основные принципы государственного устройства и управления в России.

1. Верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Народовластья.

3. Ответственности.

4. Обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

5. Разделения властей.

6. Демократического централизма.

7. Сочетания централизации и децентрализации управ­ления.

8. Гласности.

9. Законности.

10. Функционально-отраслевой.

11. Двойного подчинения.

12. Линейно-функциональный.

13. Сочетания единоначалия и коллегиальности.

14. Программно-целевой.

15. Делегирования полномочий.

Принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федера­ции и полномочий Российской Федерации по предметам со­вместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает, что в случаях расхождения за­конов субъектов Российской Федерации с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, действу­ет Конституция и федеральные законы. В случае противоре­чия между федеральным законом и нормативным правовым актом, субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Принцип народовластья устанавливает, что источником государственной власти в России является ее народ, волю которого реализуют представительные и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления.

Принцип ответственности требует установления четкой ответственности должностных лиц и органов государствен­ного и управления за невыполнение или не­качественное и несвоевременное выполнение возложенных на них полномочий.

Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражда­нина требует от должностных лиц и работников органов го­сударственного и управления неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституций Российской Федерации.

Сущность принципа разделения властей заключается в необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Поскольку государственная власть в Российской Федерации, источником которой является народ, едина и неделима, как и сам народ, то под принципом разделения властей следует понимать разделение единой власти на отдельные ее функции. Принцип разделения властей имеет долгую историю.

В Конституции Российской Федерации принцип разделения властей закреплен в ст. 10, в которой указывается: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Другими словами, государственная власть в России разделяется на три власти, осуществляемые тремя органами власти.

Однако в следующей статье Конституции указывается, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Пра­вительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Таким образом, получается, что государственная власть осуществляется четырьмя органами власти. Какую власть осуществляет Президент в Конституции прямо не указывается. Однако можно сделать вывод, что Президент, в соответствии с Конституцией, осуществляет верховную власть.

Принцип разделения властей действует и в самом законо­дательном органе власти, разделяя его на верхнюю и нижнюю палаты, что имеет место в основном, в федеративных государствах.

Принцип демократического централизма является важнейшим принципом государственного управления, определяющим содержание, формы и методы деятельности органов управления.

Сущность этого принципа заключается в сочетании в государственном управлении демократизма как полновластии народа, его инициативы, выборности органов власти, их подотчетности населению, обеспечивающего развития самостоятельности и творческой активности органов местного самоуправления с централизацией как приоритетом интересов большинства, позволяющей осуществить единую общегосударственную политику в основных вопросах государственного и муниципального управления, с ответственностью каждого государственного и муниципального органа и должностного лица за порученное дело.

Главной проблемой реализации в государственном и муниципальном управлении принципа демократического централизма является оптимальное сочетание, мера централизма и демократизма. Главным в этой дихотомии является демократизм поскольку он формирует базу централизма.

Из принципа демократического централизма вытекает принцип сочетания централизации и децентрализации государственного и муниципального управления. Его сущность заключается в обеспечении согласования государственных и местных интересов посредством четкого разделения компетенции федеральных органов государственного управления, органов государственного управления субъектов Российской Федерации и органов муниципального управления.

Без осуществления гласности не может быть демократизма. Принцип гласности в государственном управлении имеет решающее значение. Этот принцип обеспечивает защиту общества от проявлений вседозволенности и безнаказанности органов государственного управления, а также должностных лиц.

Принцип гласности в государственном управлении требует обеспечения информированности граждан доступности обсуждения важнейших государственных вопросов, компетентного участия населения в принятии управленческих решений на основе изучения и учета общественного мнения.

В государственном управлении принцип гласности является способом осуществления прямой и обратной связи между органами управления и населением. Реализация принципа гласности обеспечивает рост активности граждан в оценке, подборе и выдвижении кадров в органы управления.

Реализация принципа гласности в управлении тесно связана с законом участия граждан в государственном управлении, обеспечивая включение широких слов граждан в государственное управление, особенно в случаях необходимости открытого, всестороннего обсуждения и принятия важных управленческих решений.

Принцип законности означает, что государственное управление является подзаконным, т.е. все действия, совершаемые органами управления в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, должны строго основываться на законодательных актах.

Подзаконность государственного управления имеет важное значение потому, что в целом ряде случаев органы управления наделяются полномочиями самостоятельной разработки и принятия общеобязательных правил поведения.

Взаимоотношения органов управления с гражданами и общественными организациями могут осуществляться строго в пределах их полномочий. Ни одни государственный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закрепленную за ним компетенцию.

Отраслевой принцип управления требует такую организацию управления, при которой за органом государственного управления закрепляются однородные, органически связанные по характеру производственной деятельности объекты управления. Например, предприятия коммунального хозяйства, учреждения культуры, здравоохранения, образования.

Отраслевая организация государственного управления позволяет укомплектовать аппарат органов управления специалистами, знающими теоретические и практические вопросы функционирования конкретной отрасли хозяйства, способными принимать оптимальное решение по управлению данной отраслью.

В результате отраслевой организации государственного управления повышается эффективность функционирования отраслей.

Функциональный принцип как составная часть функционально-отраслевого принципа формирует требование, в соответствии с которым на орган управления возлагаются полномочия по выполнению определенной функции госу­дарственного управления.

Например, экономические органы государственного управления выполняют функцию прогнозиро­вания и планирования (программирования) социально-экономического развития соответствующей территории, а также функцию контроля выполнения планов; статистические органы - функцию учета результатов работы хозяйства и т. п.

Принцип двойного подчинения в государственном управлении означает требование подчинения конкретного органа функциональной или отраслевой ком­петенции органу управления общей компетенции (прави­тельство, администрация) и соответствующему вышестоящему органу управления по вопросам его компетенции.

Принцип двойного подчинения, с одной стороны, направлен на обеспечение осуществления единой государственной политики в отраслевом и межотраслевом управлении, вырабатываемой федеральными органами управления. При этом органы общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления осуществляют линейное управление соответствующими органами отраслевой и межотраслевой компетенции, а федеральные органы реализуют функциональное управление этими органами. С другой стороны, федеральные территориальные органы, финансируемые из федерального бюджета (управления имуществом, финансовые, внутренних дел и др.) находятся в подчинении соответствующего органа общей компетенции субъекта федерации, муниципального образования, входят в его организационную структуру, что обеспечивает согласование проводимой федеральной политики с интересами субъектов федерации и муниципальных образований. В этом случае федеральные органы государственного управления устанавливают их задачи, т. е. осуществляют линейное управление. Органы управления общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления определяют способы достижения этих целей и задач применительно к местным условиям, т.е. выполняют функциональное управление федеральными территориальными органами.

Линейный принцип предусматривает требование реализации линейных управленческих отношений, сущность которых, как ранее отмечалось, заключается в осуществлении связи между субъектом и объектом управления руко­водство - исполнение. Этот принцип предполагает прямое административное подчинение объекта субъекту управления по всем вопросам деятельности объекта. На основе линейного принципа управления формируется линейная орга­низационная структура органов государственного управления.

Функциональный принцип как составная часть линейно-функционального принципа предполагает требование осуществления функциональных управленческих отношений, заключающихся как уже говорилось, в реализации связи между субъектом и объектом управления руководства - исполнение на основе специализации управленческих работ, выполняемых на основе указаний квалифицированных специалистов, выступающих в роли функциональных руководителей.

На основе сочетания линейного и функционального принципов формируются линейно-функциональные организационные структуры органов государственного управления.

Сущность принципа сочетания единоначалия и коллегиальности в государственном управлении заключается в том, что в государственном управлении осуществляется и единоначальное и коллегиальное управление.

Выбор каждого из них определяются характером объекта управления. Так, в управлении отраслью хозяйства применяется принцип единоначалия управления, в соответствии с которым управление отраслью осуществляет на федеральном или республиканском уровне министр, на краевом, областном, городском и районном - начальник управления или отдела. Такой подход определяется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управления однородными объектами, составляющих отрасль хозяйства, представляется возможным подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организаторскими способностями на должность руководителя отраслью хозяйства. С другой стороны возложить на руководителя всю ответственность за результаты деятельности отрасли.

При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиальности управления, означающего принятие управленческих решений большинством голосов членов органа управления. К коллегиальным органам управления относятся Правительство и комитеты.

Такой подход определяется тем обстоятельством, что межотраслевое управление, с одной стороны, требует наличия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практически невозможно. С другой стороны, если министр примет ошибочное решение, то в этом случае ущерб будет нанесен одной отрасли хозяйства; ошибочное решение при межотраслевом управлении нанесет ущерб всем отраслям хозяйства или большинст­ву из них.

Коллегиальность принятия межотраслевых управ­ленческих решений значительно снижает риск принятия ошибочных решений.

Сущность принципа сочетания единоначалия и коллегиальность заключается также и в том, что при реализации единоначального управления важные принципиальные вопросы деятельности органа государственного управления обсуждаются специально создаваемыми совещательными органами - коллегиями. Коллегии принимают решения большинством ее членов в форме постановлений. Решения коллегии проводятся в жизнь правовыми актами руководителя органа управления.

Такие коллегии, например, создаются в федеральных министерствах, в составе минист­ра, его заместителей по должности, а также других руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством Российской Федерации. В случае разногласий между коллегией и ее председателем последний проводит в жизнь свое решение соответствующим правовым актом. Вместе с тем председатель коллегии докладывает о разногласиях, а зависимости от формы подчинения Президенту или Правительству Российской Федерации. Члены коллегии имеют право сообщить этим лицам свое особое мнение по принятому решению.

Такой подход к роли коллегии как совещательного органа придает ее членам определенный правовой статус, положительно влияющий на эффективность принимаемых решений.

Сущностью программно-целевого принципа государственного управления является осуществление управления социально-экономическим развитием объекта управления на основе целевых программ.

Целевые программы предоставляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение четко сформулированных целей.

Существенной особенностью программно-целевого управления является наличие разработчиков программы и конкретных ее исполнителей, полностью отвечающих за выполнение программы, строгое разграничение прав и ответственности между заказчиком, разработчиком и исполнителем программы, определение периода работы по программе и необходимых ресурсов для ее выполнения.

Для управления целевой программой на основе программно-целевого принципа управления формируется матричная структура органа государственного управления.

Принцип плановости государственного управления предусматривает необходимость разработки прогнозов, программ и планов социально-экономического развития соответствующего территориального образования, а также планов работы органа управления.

Сущность принципа делегирования полномочий заключается в предоставлении руководителем органа управления своим непосредственным подчиненным - заместителям, нижестоящим руководителям части своих прав и обязанностей для самостоятельного решения ими четко определенных вопросов, ответственность за которые остается за руководителем органа управления.

При делегировании полномочий осуществляется децентрализация управления, которая способствует своевременному принятию решений, а также создает условия руководителю органа управления для сосредоточения на решении перспективных и других первостепенных задач. Работники, которым руководитель органа управления делегировал часть своих прав и обязанностей, несут ответственность за их выполнение перед руководителем органа.

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте Россию как федерацию. Покажите специфику федеративных отношений.

2. Сравните российский федерализм с другим типом федеративного устройства страны.

3. Обозначьте проблемы развития демократического федерализма в России.

4. Раскройте сущность основных принципов государственного управления в Российской Федерации.

5. В чем сущность принципа двойного подчинения? Приведите примеры реализации этого принципа в системе государственного управления.

6. Какие принципы государственного управления реализуются в структуре органов государственной власти?