Распределение полномочий между исполнительной и законодательной властью

К основным, суть определяющим, характеристикам механизма государственного управления относятся: наличие специфических государственных органов, обладающих властными полномочиями; признак выраженности такого механизма через организацию составляющих его структур в едином образовании; условия расчленённости элементов государственного механизма по признаку иерархического размещения последних в системе государственного аппарата.

Подобный признак служит основанием для утверждения - различные государственные органы, их системные образования и институты, в зависимости от степени их компетентности, занимают различное положение в системе государственного управления и находятся в сложных отношениях субординационного порядка, отношениях власти и подчинения.

В число элементов, составляющих понятие «аппарат государства», С.С. Алексеев относит и институты «самостоятельных властей» законодательную, исполнительную, судебную, а формы деятельности государственного аппарата разделяет на следующие виды:

а) непосредственно управленческие - те, которые не имеют юридического характера, а состоят в выработке научных рекомендаций, передаче опыта и т.д.;

б) правовые формы - те, которые имеют правовой, юридический характер, т.е. являются общеобязательными для всех субъектов и вызывают государственно- обязательственные последствия.[26]

В число правовых форм относится и правотворческая деятельность, правоисполнительную и правоохранительную деятельность аппарата государства.

При этом С.С. Алексеев подразделяет государственные органы на «специфически государственные» и органы государства, относимые ᴋ части неспецифических органов - организации и учреждения, которые выполняют хозяйственные, научные, социально-культурные задачи, но которые не имею властных полномочий. Особо велик неспецифический блок учреждений и организаций в обществах, где государство выполняет непосредственно хозяйственную и социально-культурную деятельность, обладает большим объёмом государственных (казённых) имуществ.[27]

Исполнительная власть — в соответствии с теорией разделения властей ветвь власти, которая осуществляет функции управления на основе действующих законов и нормативных актов. Исполнительная власть независима от законодательной власти, которая тем не менее считается главенствующей, первой властью.

Следует в первую очередь отметить, что современная конституционная система России содержит в себе ряд принципов и особенностей, которые задают объективные проблемы в построении и функционировании системы разделения властей. Анализ конституционно-правового статуса Президента РФ позволяет заключить, что Президенту Российской Федерации, предоставлены обширные полномочия, которые не вписываются в традиционную систему разделения властей. Российская модель Президентства имеет наибольшее сходство с французской моделью 5-ой Республики, но в силу специфики экономической и политической ситуации президентская власть в России имеет ещё большее влияние. Речь идёт в первую очередь о двойственности системы исполнительной власти. Фактически сложилось разделение полномочий исполнительной власти между Президентом и Правительством РФ. При этом один из этих центров осуществляет реальное управление финансовыми и материальными потоками, а другой - Президент несёт политическую ответственность за экономические результаты деятельности правительства.

Такая двойственность исполнительной власти порождает разделение и дублирование функций между Администрацией Президента, Советом безопасности и Правительством. То, что внутри исполнительной власти действуют несколько аппаратных центров выработки и принятия решений, требует выстраивания и поддержания сложного механизма согласований готовящихся решений, который по определению не может быть оптимальным. Другим негативным аспектом сложившейся ситуации является слабая политическая ответственность Правительства перед представительной властью в лице Государственной Думы.

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, согласно ст. 110 п.1 Конституции РФ.[28] Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с согласия Государственной Думы. Председатель Правительства предлагает кандидатуры Президенту на должности его заместителей и федеральных министров. Правительство Российской Федерации обладает широкими полномочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государства. Статья 114 Конституции перечисляет полномочия Правительства.[29]

Правительством Российской Федерации осуществляется разработка государственного бюджета, проведение финансовой, социальной и экономической политики. Осуществляет меры по обороне страны и защите прав населения. Необходим более совершенный и детализированный механизм парламентской ответственности Правительства РФ, поскольку данный механизм описан в Конституции России лишь в общих чертах. Совершенно ясно, однако, что институт ответственности - обоюдоострое оружие. Его может использовать как Государственная Дума, отказывая в доверии правительству, так и исполнительная власть, угрожая прибегнуть к досрочным выборам.

Сильная исполнительная власть в России нужна. Но также нужен и механизм взаимных сдержек и противовесов. Многие называют исполнительную власть доминирующей в системе государственных органов. Но эта тенденция государственно-правового развития России прослеживается достаточно ясно. Также это отвечает общим тенденциям усиления исполнительной власти во всем мире.

Законодательная власть — власть в области законодательства. В государствах, где имеет место разделение властей, принадлежит отдельному государственному органу, занимающемуся разработкой законодательства. В функции законодательных органов также входит утверждение изменений в налогообложении, утверждение бюджета страны, ратификация международных соглашений и договоров, объявление войны. Общее наименование органа законодательной власти — парламент.

В России законодательная власть представлена двухпалатным Федеральным Собранием, в которое входят Государственная дума и Совет Федерации, в регионах — законодательными собраниями (парламентами).

Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю, однако в отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было создано лишь в 1906 году. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней - Государственный Совет. Государственная Дума и Государственный Совет со временем получили равные законодательные права. На рассмотрение императору представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России. Парламентом Российской Федерации является Федеральное Собрание РФ, которое осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и принципов демократического правового государства.

Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для представительных органов в России, и его правовой статус закрепляется как в законодательстве (предметном и отраслевом), так и в регламентах его палат. В литературе предлагается наделить палаты общими полномочиями и принять Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании РФ. Соглашаясь с последним предложением, вряд ли следует возвращаться к прежнему опыту совместной компетенции палат парламента. Раздельная компетенция позволяет работать палатам системно, организовано и ответственно, стабилизирует их деятельность и создает условия для последовательного прохождения законодательного процесса и самостоятельного решения государственных вопросов каждой палатой парламента.

В Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган Российской Федерации. В передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы конституционного строя.

Признание Федерального Собрания РФ органом законодательной власти означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной компетенцией (в рамках полномочий Российской Федерации и ее Конституции) в сфере законодательства.

Будучи законодательным органом, Федеральное Собрание исполняет и некоторые контрольные функции, в первую очередь, осуществляет контроль за исполнительной властью. Контроль осуществляется посредством федерального бюджета, принимаемого Государственной Думой, а также использования права выражать недоверие или отказывать в доверии Правительству, которое в таком случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку. Палаты Федерального Собрания создают Счетную палату РФ для контроля за исполнением бюджета, могут создавать специальные парламентские комиссии для расследования тех или иных событий, о чем речь пойдет в дальнейшем отдельно.

Идея представительства всего населения Российской Федерации заложена в Государственной Думе, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих интересы субъектов Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и надежды. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, то есть всей России.

Федеральное Собрание не обладает собственными полномочиями, поэтому определение его как самостоятельного органа государственной власти не является абсолютом. По сути, самостоятельными органами являются его палаты - Государственная Дума и Совет Федерации, а "...юридическая самостоятельность Федерального Собрания как государственного органа носит фиктивный характер...".

В Федеральном Собрании палаты самостоятельно и раздельно решают в соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы, относящиеся к их ведению, что характеризует принцип раздельного заседания палат. Палаты российского парламента собираются совместно лишь в определенных случаях (ст. 100 Конституции РФ).

Принцип коллегиальности характерен для деятельности всех представительных органов. По мнению О.Н. Булакова, коллегиальность представительной власти проявляется не только в многочисленности ее членов (депутатов, сенаторов), но и в двухпалатной структуре.

Актуальными проблемами российского парламентаризма остаются способы формирования (выборы, назначение) и модернизация деятельности палат парламента, их роль в формировании Правительства РФ, усиление парламентского контроля и профессиональной подготовки депутатского корпуса, а также повышение авторитета российского парламента.

Таким образом, Конституция России предусматривает самостоятельный статус и различную компетенцию для каждой из палат российского парламента, что не исключает форм их совместной деятельности и сотрудничества в целях совершенствования законодательной власти в России.

В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная (административ­ная) власть имеет по своей сути вторичный, производный характер. Это, кстати, вытекает из этимологии понятия «администра­ция» («ad-ministrare» — «служить для» ; «ministrare» — глагол, производный от «ministris» — «слуга» , формы родительного ца. дежа от основы «minus» — «минус») . Корень «минус» свидетельствует, что администрация всегда находится в подчиненном по­ложении, над ней есть некто, кому принадлежит впасть. Задача администрации остаются неизменными по своей природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и в разрешении сообразно с этим частных вопросов.

Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все дей­ствия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название — исполнительные.

В период правления В.В. Путина существенно изменился характер взаимоотношений основных политических институтов, в направлении возврата к обозначенной нами модели доминирования одного фактора, которую Л.Ю. Зудин определил как моноцентрический режим. Первым шагом в этом направлении стало выстраивание новых отношений между главой государства и нижней палатой Федерального Собрания. Следующим шагом в достижении политической гегемонии В.В. Путина стала реорганизация Совета Федерации, в рамках которой главы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ потеряли право непосредственного представительства в верхней палате парламента и были заменены «профессиональными депутатами», что ослабило данный орган власти и сделало его более лояльным президенту. Следует отметить, что Президент получил контроль и над правительством, слабому конституционному статусу премьер и министра и фактическому руководству со стороны президента исполнительной ветвью власти, включая непосредственное подчинение пяти силовых министерств.[30]

Важную роль в достижении указанной консолидации власти сыграла новая кадровая политика В.В. Путина. В результате осуществления данной политики В. В. Путин, сумел, опираясь лишь на узкую группу лично знакомых ему людей и расставив их на ключевых постах в администрации президента, правительстве, Совете безопасности, ФСБ и т. д., сформировать вполне эффективную политическую команду, способную не только действенно противостоять давно сложившимся политико-административным, олигархическим группировкам, но и вполне обоснованно претендовать на политическое доминирование и контроль над ведущими политическими институтами.

Вторым важнейшим элементом в укреплении российской государственности стали мероприятия направленные на реформирование сложившейся модели федеративных отношений и восстановления властно-управленческой вертикали.

Переход к административно-корпоративной модели управления предполагает сильную государственность при отсутствии в обществе и устойчивых демократических традиций, преобладания административных реформ «сверху» как основного пути совершенствования механизма государственного управления, при котором существует механизм заключения соглашения с одной или узким кругом корпоративных групп интересов (финансово - олигархических групп), получающих право монопольного представительства интересов общества.