Проблема единства системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами

Важнейшей особенностью федеративного государства является то, что государственная власть в нем присуща как федерации в целом, так и ее субъектам. В федерации эту власть реализует целостная система органов законодательной (федеральный парламент), исполнительной (глава государства и правительство) и судебной власти (суды). В субъектах федерации многих государств такая система не всегда завершена: самостоятельной судебной властью они, как правило, не обладают.

Как известно в федеративном государстве механизм разделения функций власти предполагает разделение функций власти, как по горизонтали так и по вертикали, между уровнями власти. Федеративное устройство предполагает разграничение предметов ведения между федеральными и региональными уровнями власти. Начиная с момента принятия новой Конституции 1993г. проблема разделения властей «по вертикали». Остаётся наиболее важной управленческой проблемой регулирования федеративных отношений в России. Несмотря на то, что Конституция РФ разграничивает полномочия федеральных и региональных органов власти, проблема разделения властей по вертикали остаётся неурегулированной.

Наибольшую проблему по разграничению полномочий составляют вопросы совместного ведения. К вопросам совместного ведения Конституция РФ относит 14 блоков вопросов. Этот слишком широкий перечень создаёт правовую неопределённость. В результате очень большое количество вопросов оказываются «спорными» и требуют дальнейшего правового регулирования, а именно вопросы: природопользования, лесопользования, разграничения государственной собственности, землепользования и т.п. Всего по оценкам специалистов требуется разграничить предметы ведения по 44 направлениям (70 вопросов совместного ведения).[31]

С 2001г. началось разграничение полномочий Федерации и её субъектов в сфере совместного ведения. Был подготовлен детальный план, предусматривавший чёткое разделение полномочий и зон финансирования между Центром, субъектами федерации и местным самоуправлением (например, Центр должен был отвечать за высшее образование, регионы за среднее, а дошкольные учреждения оставались за муниципалитетами). На практике данная реформа не была реализована в полной мере. Необходимые для воплощения в жизнь поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы были заблокированы Мифином. Дальнейшие шаги в этом направлении были отложены до 2008 г.

Такую же участь постиг и принятый Государственной Думой новый федеральный закон «О местном самоуправлении», предполагавший фактическое огосударствление местного самоуправления в духе земских контрреформ Александра III. . Однако в следствие высоких издержек, которых требовала реализация закона его вступление в силу было отложено до 2006г., затем Государственная Дума разрешила регионам устанавливать сроки проведения на своей территории муниципальной реформы, вплоть до 2009г. Осенью 2006г. дискуссия по поводу известного пакета поправок к закону «О местном самоуправлении», предусматривающих изменение порядка назначение мэров городов, продолжилась с новой силой как среди законодателей, так и среди общественности. В результате деятельность вопрос о местном самоуправлении остаётся неурегулированным, а деятельность органов местного самоуправления фактически замороженной.

Таким образом, анализ российского законодательства, демонстрирует особенность номер один процесса обновления, реорганизации субъектов политического управления в России - это запаздывание или откладывание законодательного регулирования тот факт, что к нему приступают лишь в виду давно назревшей необходимости, изначально не воспринимая его как залог успешности любых общественных изменений. Подтверждением этому может служить анализ российского законодательства. К примеру, Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» появился лишь в 1995 году, после проведения основных социально-экономических реформ. Изменён и конкретизирован он был лишь в 2004 году в рамках административной реформы. Закон «О политических партиях», внёсший ясность в развитие партийной системы в России, был принят только в 2001 году.

Кроме того, в последнее время в качестве одной из несущих теоретических конструкций демократического политико-территориального устройства был сформулирован принцип субсидиарности, в соответствии с которым полномочия вышестоящего уровня управления используются для решения тех проблем, которые на нижестоящем уровне невозможно решить из-за объективного недостатка ресурсов. Этот принцип прямо отражен в ряде документов Европейского союза, а также в новейших конституционных положениях европейских стран и положен в основу деятельности многих общеевропейских организаций (например, Комитета регионов ЕС).

Необходимо согласиться с тем мнением, что "одна из основных проблем российской модели федерализма состоит в том, что в отличие от конституционного права западных стран предметы ведения в Конституции Российской Федерации не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия государственных органов власти". Кроме того, в Конституции РФ многие предметы ведения сформулированы весьма обобщенно, что позволяет толковать их либо расширительно, либо двояко.

Несовершенство системы государственного управления при отсутствии четкого разграничения предметов ведения и полномочий дополняется наличием слабо связанных друг с другом систем федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также самостоятельной системы местного самоуправления.

В связи с этим зачастую складывается парадоксальная ситуация, когда федеральные органы исполнительной власти, исходя из Конституции РФ, обязаны применять необходимые полномочия для осуществления государственно-властной деятельности, а на практике они не имеют отлаженных механизмов по обеспечению возложенных на них функций.

Анализ теории и практики государственного строительства в Российской Федерации за последнее десятилетие со всей убедительностью доказывает, что органы исполнительной власти всех уровней должны быть сопряжены между собой безусловным подчинением Конституции РФ и федеральному законодательству, что позволит создать отлаженную, действительно единую и эффективную систему государственного управления.

Организация исполнительной власти на уровне Российской Федерации и в ее субъектах, выработка вертикальных и горизонтальных управленческих связей между ними, разграничение предметов ведения и полномочий являются одними из главных направлений при формировании эффективной государственной властной вертикали и создании единой системы исполнительной власти. Хотя, как отметил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год, "мы, наконец, - юридически и фактически - восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами. Здесь еще очень многое нужно сделать".

Неурегулированность отношений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий приводила до недавнего времени к стремлению отдельных органов исполнительной власти субъектов Федерации присвоить себе права, не предусмотренные российским законодательством, что не только провоцирует разрушение единого правового пространства России, но и идет вразрез с принципами современного правового государства. В связи с этим требуется четкое уяснение правоотношений в сферах исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, исключительного ведения субъектов Федерации.

Как известно, в системе органов управления любого современного федеративного государства много особенностей, которые отличают ее от системы органов унитарного государства. Данное утверждение справедливо и по отношению к устройству системы государственного управления в Российской Федерации. Как отмечает Н.М. Мириханов, уникальность Российской Федерации проявляется с ее зарождения и выражается уже в том, что она была сформирована под воздействием сложного сочетания внутренних и внешних, объективных и субъективных факторов[32].

Рассматривая в сравнительном плане различные модели федерализма в современном мире, следует подчеркнуть, что Россия не подходит под характеристику ни одной из федераций в силу своего огромного своеобразия: исторического, социального, этнического, политического, культурного, конфессионального и др. Особенность российского федерализма заключается в том, что из советского, чисто национального, он развился в смешанный, объединяющий в качестве субъектов Федерации не только национально-территориальные, но и территориальные образования: области, края, автономные области, автономные округа, города федерального значения.

Таким образом, можно констатировать, что современный российский федерализм имеет ряд специфических особенностей, которые не могут не сказаться на устройстве и организации системы государственной власти в Российской Федерации. В научной литературе к ним обычно относят: неравноправие субъектов Российской Федерации (асимметрия); этнический фактор в образовании и большое число субъектов Федерации; наличие сложносоставных субъектов Федерации и т.д.

Этими и некоторыми другими факторами обусловлены особенности организации единой системы исполнительной власти в условиях разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами.

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией РФ. Часть 3 ст. 11 Конституции РФ устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами.

Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является одним из главных аспектов федеративных отношений и одним из важнейших принципов федеративного устройства.

Конституционное разграничение компетенции федерального центра и субъектов Федерации осуществлено в главе третьей Конституции РФ. В ст. 71 и 72 Конституции РФ установлены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в ст. 73 Конституции РФ определено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается и должен рассматриваться во взаимосвязи с другими положениями Конституции РФ.

Нормы Конституции Российской Федерации определяют порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения; особенности отношений между "сложносоставными" субъектами Федерации; принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации; порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что "в федерациях предметы ведения государства как такового распределяются первоначально между собственно федеральным уровнем и уровнем его составных частей - земель, штатов, республик, областей и др. Это первичное распределение служит основой для формирования компетенции разных властей и их внутренних уровней".

Соответственно субъектами разграничения являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Конституционный Суд Российской Федерации, главы субъектов Российской Федерации, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления.

При правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации наряду с Конституцией РФ и Федеративным договором применяются следующие формы: федеральные законы, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, согласительные процедуры.

В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не указаны, однако из смысла ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации вытекает, что принципы и порядок их разграничения могут устанавливаться федеральными законами. При этом необходимо особо отметить, что определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции должно производиться федеральными законами. Как представляется, именно федеральный закон является той правовой формой, в которой конституционные предметы ведения наполняются конкретными полномочиями конкретного уровня публичной власти. В связи с этим должная реализация конституционных возможностей федерального законодателя в сфере разграничения полномочий является ключевым моментом в вопросе нормального функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации прямо предусмотрены частью 3 ст. 11 Конституции РФ как правовой инструмент разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов являются составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Соглашения о взаимной передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации установлены частями 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ как правовой инструмент оптимизации управления в Российской Федерации.

Таким образом, одной из особенностей организации системы исполнительной власти в Российской Федерации, определяемой федеративной формой государственного устройства, является допустимость договорных отношений между органами исполнительной власти. Однако для передачи друг другу части полномочий требуется взаимное согласие органов исполнительной власти Федерации и ее субъекта. "Такой режим взаимоотношений исключает возможность наделения органов исполнительной власти субъектов Федерации дополнительными полномочиями со стороны федеральных органов исполнительной власти с помощью их подзаконных актов в одностороннем порядке".

Как представляется, на сегодняшней день широко применяемая до недавнего времени практика договоров между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов исчерпала себя. Во многом эта практика была данью периоду "суверенизации" 90-х годов и сыграла как положительную, так и отрицательную роль.

Говоря о практике заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, Президент РФ В.В. Путин сказал: "Возможность заключения этих договоров предусмотрена Конституцией России и является легитимной. В известный момент нашей истории они были востребованы, и, думаю, необходимы. Однако на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации".

Кроме того, необходимо отметить и тот факт, что на данный момент Федеральное Собрание РФ в целом создало современную систему законодательства, в том числе и по совместным предметам ведения, исключающую необходимость двусторонних договорных отношений как массового правового явления.

В то же время нельзя забывать и о той положительной роли, которую сыграл и, возможно, еще сыграет договорный процесс. Так, при помощи ряда договоров удалось достичь компромисса, разрешить серьезные политические конфликты, имевшие место между федеральным центром и некоторыми регионами (Татарстан, Башкирия и др.). В таких ситуациях договоры о разграничении предметов ведения и полномочий устанавливают и "дополнительные", индивидуальные для каждого региона предметы совместного ведения и полномочия. В этом контексте необходимо рассматривать и предложение Президента РФ о целесообразности заключения договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чеченской Республики.

Кроме правовых механизмов, согласно ч. 1 ст. 85 Конституции РФ, для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации Президентом РФ используются согласительные процедуры. Как показывает практика, разногласия наиболее часто возникают по вопросам совместного ведения и компетенции органов исполнительной власти.

Как известно, часть 2 ст. 77 Конституции РФ закрепила, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Таким образом, следует констатировать, что формирование целостной, эффективно работающей и действительно единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможно без решения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями власти.

В соответствии с действующими конституционными нормами государственное устройство Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти: уровень государственной власти Российской Федерации (федеральный), уровень государственной власти субъектов Федерации (субфедеральный), уровень местного самоуправления.

Все три уровня публичной власти относительно самостоятельные формы осуществления власти народа. Взаимодействие федеральной, региональной и муниципальной власти осуществляется через принятие законов, регламентирующих деятельность органов соответствующего уровня власти, через действие правовых механизмов контроля, а также через закрепленные в Конституции РФ договорные процедуры.

Анализ положений Конституции РФ позволяет сделать вывод, что при работе над совершенствованием законодательной базы в сфере распределения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и государственными органами исполнительной власти субъектов Федерации необходимо исходить из двух принципиальных положений:

во-первых, из федеративного устройства России, а следовательно, из разделения властей "по вертикали", наличия самостоятельности субъектов Федерации в определенных вопросах, в том числе их самостоятельной ответственности. В связи с этим необходимо учесть интересы как субъектов Российской Федерации, так и федерального центра. Принятие решения "сверху", без учета региональных интересов и игнорирование общественного мнения могут привести к очередному конфликту между обществом и государством, законом и обществом и не приведут к образованию действительно работающей единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;

во-вторых, из наличия совместной компетенции, предполагающей, в частности, существование одноименных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, и, следовательно, из существования, как минимум, скоординированности их деятельности. Необходимо согласиться с тем мнением, что "федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение приоритета национальных или территориальных интересов над общегосударственными, политического, экономического, правового сепаратизма, не выносит заигрываний с субъектами Федерации, расширения их прав в обмен на лояльность, перекладывания ответственности без прав и компенсаций".

В связи с этим, как представляется, федеральные органы исполнительной власти должны отвечать за соблюдение общегосударственного интереса, региональные - за адаптацию федеральных норм и правил к интересам и потребностям данного субъекта Федерации.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что к процессу разграничения предметов ведения и полномочий, равно как и к построению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, должен быть применен принцип постепенности и эффективности, т.е. изменение основных принципов формирования полномочий органов власти различных уровней должно происходить в течение определенного переходного периода с обязательной проверкой результатов на практике. Кроме того, крайне важно мнение субъектов Российской Федерации по перечисленным вопросам, особенно если речь идет о формировании органов исполнительной власти "двойного подчинения", осуществляющих свою деятельность в сфере совместного ведения.

Таким образом, образование единой системы исполнительной власти в условиях продолжающейся работы по разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами является сложной задачей, связанной в первую очередь с ее недостаточной правовой урегулированностью, противоречивостью административных механизмов, столкновением интересов федеральных и региональных органов государственной власти. Все эти, а также некоторые другие факторы усложняют решение проблемы формирования эффективно действующей и по-настоящему единой системы исполнительной власти.

Эффективность административной реформы в Российской Федерации зависит от множества факторов. Один из них - организация системы власти и управления, ее функционирование как единого организма. Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом государстве.

Сегодняшняя система регионального политико-административного управления зависит от статуса исполнительной и законодательной власти, взаимоотношений региональных властей и местного самоуправления, от способности исполнительной власти централизовать экономические ресурсы региона. Кроме того, эффективность управления на региональном уровне зависит от точного определения функций и разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти, установления процедур их взаимодействия, оснований и видов ответственности. Неурегулированность обозначенных выше проблем создает массу проблем для дальнейшего сбалансированного и поступательного развития субъектов Федерации.

Подводя итог вышеизложенному, необходимо особо отметить, что в рамках административной реформы "все признаки формируемого в России механизма властных отношений могут быть эффективными лишь при взаимодействии "интересов" регионов и федерального центра. На этой основе исполнительная власть регионов, превращаясь в реальные субъекты преобразований, призвана в этом процессе обеспечивать решение не только местных, но и общефедеральных задач".

В заключение хотелось бы отметить, что проблемы строительства единой системы исполнительной власти в Российской Федерации как одной из цементирующих основ Федерации могут быть решены только через адекватное восприятие проблем федерального центра, субъектов Федерации, органов местного самоуправления и соответствующего этому разграничения предметов ведения и полномочий. Ее становлению во многом будет способствовать успешная работа по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Четкое распределение функций, полномочий, ответственности, ресурсов по уровням власти является одной из главных задач государственной власти на ближайшие годы. Это огромная работа, которая рассчитана на несколько лет. Надлежащее разграничение полномочий по предметам ведения, закрепленным в ст. 72 Конституции РФ, должно стать своеобразным показателем эффективности государства.