Распределение полномочий между центральной властью и органами власти субъектов

Как уже отмечалось, к концу 90-х годов отчётливо выявился тот факт, что сформировавшаяся модель федеративных отношений не только не отвечает потребностям дальнейшего социально-экономического и политического развития страны, но стимулирует дезинтеграционные процессы и ведёт к потере управляемости государством. Первым шагом по реинтеграции и воссозданию властной вертикали стало создание семи федеральных округов и учреждение в мае 2000 года должности полномочного представителя президента в федеральном округе. Данная мера, хотя и не затрагивала конституционных основ отечественного федерализма, являясь по существу лишь реорганизацией системы президентского представительства в регионах, тем не менее, серьёзно ослабила власть региональных руководителей. Новые полпреды, подчиняясь непосредственно президенту РФ, стали осуществлять надзор за соблюдением в регионах федеральных нормативных актов и координировать деятельность региональных отделений федеральных ведомств, обеспечивая реализацию кадровой политики Президента РФ.

Изменение порядка формирования Совета Федерации стало вторым шагом по усилению контроля центра над регионами (август 2000 г.), вместо губернаторов и руководителей региональных легислатур в его состав стали входить лица, назначенные этими органами власти . Данная реформа существенно ослабила региональных лидеров, так как лишила их прямого доступа к участию в законодательном процессе и, тем самым, сократила возможности влияния на центральную власть, «заставив сосредоточиться на управлении своими территориями, вместо того, чтобы отстаивать свои интересы в Москве». Следующим шагом стало изменение налогового законодательства, что обеспечило рецентрализацию финансовых потоков путём увеличения объёмов и удельного веса поступлений от федеральных налогов. В результате регионы оказались в гораздо большей степени зависимы от трансфертов из центра. Наряду с этим были проведены мероприятия по перераспределению собственности в регионах в пользу ряда общероссийских финансово-промышленных групп (тесно связанных с центральной властью). Все это вело к разрушению барьеров, воздвигнутых региональными элитами в экономике и способствовало интеграции вертикальных связей в экономике и укреплению общенационального рынка.

Данный комплекс мероприятий можно охарактеризовать как первоначальный этап федеральной реформы, который был призван утвердить контроль Центра над субъектами РФ. На уровне принятия решений описанный выше курс выглядел целостным набором мер по построению эффективного правового государства, однако на практике его реализация обеспечивалась селективным применением норм и санкций и широким использованием неформальных механизмов урегулирования конфликтов. Часто Центр прибегал к индивидуальному «торгу» с региональными лидерами, наказывая неугодных губернаторов и вознаграждая лояльных губернаторов предоставляя им возможность баллотироваться на третий или даже четвёртый срок.

Вторым этапом федеральной реформы стало создание новых механизмов управления регионами, главной целью которого можно считать исключение возможности повторения сценария «обвальной децентрализации» и обеспечение эффективности регионального управления.

Начиная с 2000 года, федеральные власти приступили к последовательной реализации идеи о сокращении числа регионов. Следует отметить, что фактическая асимметрия регионов, как политическая, так и экономическая, на протяжении двух десятилетий развития российского федерализма, была и остаётся одной из наиболее актуальных и трудноразрешимых проблем. В рамках дискуссии о вариантах выравнивания статусов субъектов Федерации экспертами и исследователями предлагались многочисленные варианты, такие как - губернизация республик, республиканизация краёв, укрупнение субъектов Федерации и др. Вместе с тем президентская администрация отвергла радикальные планы укрупнения субъектов Федерации. Поэтому в настоящее время процесс объединения регионов носит избирательный характер. Так Пермская область была объединена с Коми-Пермяцкой АО, Красноярский край с Эвенкийским и Таймырским АО, Камчатская область - с Корякским АО. В тоже время Центр отказался от предложения ряда финансово-промышленных групп об объединении Тюменской области с Ханты-мансийским и Ямало-Ненецким АО. Очевидно, что в данном процессе центр заинтересован в избавлении от слабых регионов, но не заинтересован в образовании «суперрегионов». В целом можно согласиться с мнением, о том, что процесс укрупнения регионов оказался достаточно успешным как возможность снизать издержки центра по содержанию несостоятельных регионов.

Наряду с административными механизмами для устранения регионализма и вертикальной интеграции политических процессов были использованы партийное и избирательное законодательство.

Принятие Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», исключило возможность регистрации региональных партий.[33] В 2003г. была введена смешанная избирательная система при выборах региональных законодательных органов власти. В результате не мене 50% мандатов стало распределяться по спискам федеральных партий. Основной целью реформы было укрепление партий власти вообще и партии власти в частности. Отказ от выборов глав исполнительной власти стал логическим завершением курса на рецентрализацию.

Начиная с 2001г. были предприняты попытки разграничения полномочий Федерации и её субъектов в сфере совместного ведения. Был подготовлен детальный план, предусматривавший чёткое разделение полномочий и зон финансирования между Центром, субъектами федерации и местным самоуправлением (например, Центр должен был отвечать за высшее образование, регионы за среднее, а дошкольные учреждения оставались за муниципалитетами). На практике данная реформа не была реализована в полной мере. Необходимые для воплощения в жизнь поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы были заблокированы Минфином. Однако вмешательства Президента не последовало, так как, по всей видимости, этот вопрос не затрагивал ключевых пунктов плана Кремля. Вместе с тем в 2004 г. Государственная Дума санкционировала изменение порядка финансирования ряда социальных обязательств государства, переложив на регионы и муниципалитеты ответственность за решение социальных проблем. По мнению большинства исследователей именно этот пакет поправок, повлёк за собой монетизацию льгот, вызвавшую массовый социальный проект, который Центр смог погасить, только перечислив регионам значительные средства. Следует отметить, что одной из причин провала политического курса в данной сфере стала неэффективность механизма разделения полномочий по вертикали, между Федерацией и субъектами федерации. Дальнейшие шаги в этом направлении были отложены до 2008 г.

Такую же участь постиг и принятый Государственной Думой новый федеральный закон «О местном самоуправлении», предполагавший фактическое огосударствление местного самоуправления в духе земских контрреформ Александра III . Однако вследствие высоких издержек, которых требовала реализация закона его вступление в силу было отложено до 2006г., затем Государственная Дума разрешила регионам устанавливать сроки проведения на своей территории муниципальной реформы, вплоть до 2009 г.

В целом проведённый анализ показывает, что второй этап реформирования имел лишь частичный успех. Как отмечает В.Я. Гельман, во многом это объяснялось распадом сложившейся идеологической коалиции в поддержку рецентрализации. Успешная реализация большинства целей первого этапа федеральной реформы привела к исчерпанию общественного запроса на рецентрализацию.[34]

Тем не менее, указанные мероприятия по реформированию федеративных отношений и восстановлению властно-управленческой вертикали, будучи, безусловно, незавершёнными и неоднозначными, помогли, тем не менее, в определённой степени преодолеть правовой и экономический сепаратизм регионов, воссоздав основы единой общенациональной системы государственного управления.

Результатами реформ стало лишение регионов обретённых ими в предшествующий период рычагов управления. Так под давлением центра произошли:

· ревизия регионального законодательства и передача ими управления на уровень Центра и федеральных округов, взявших на себя функции контроля над региональными и местными органами власти;

· выравнивание политического статуса регионов вследствие отказа от двусторонних договоров, и практики предоставления эксклюзивных прав отдельных субъектам Федерации;

· ослабление контроля региональных элит над экономикой регионов;

· рецентрализация экономических ресурсов, концентрация их в руках центра при сокращении доли бюджетных средств, находящихся в руках региональной власти, концентрация финансовых ресурсов в руках центра;

· резкое падение роли региональных элит в общероссийских политических процессах, на фоне существенного усиления влияния Центра на политические процессы в регионах.[35]

Очевидно, что рецентрализация была частью более масштабных преобразований, направленных на консолидацию государства и восстановление его административного потенциала, утверждение моноцентрического политического режима, направленного на снижение дифференциации и фрагментации элит и формирование навязанного консенсуса между Центром и подчинёнными ему политическими и экономическими факторами.

Анализируя вышеописанные программные действия власти в период 2000-2006 гг., направленные на модернизацию системы политического управления, по трём направлениям (реинтеграция Федерации, укрепление государства, восстановление властно-управленческой вертикали и стимулирование развития институтов гражданского общества), следует признать в целом стратегически верными. Следует отметить, что данные действия привели к значительным изменениям в системе политического управления, но при этом во многих аспектах носили весьма ограниченный, непоследовательный характер.

Можно сказать, что комплекс мер направленных на реинтеграцию федерации привёл значительному изменению модели федеративных отношений, значительному увеличению роли Центра и ослаблению региональных элит, приостановив при этом дезинтеграционные тенденции, ведущие к потере управляемости страной, что можно оценить как значительный и положительный и результат. Однако и в данном вопросе политика В.В. Путина не была до конца последовательной.

Комплекс реформ, направленных на ослабление влияния финансово-олигархических групп, и изменение модели олигархической кооперации привели к усилению автономии государства и ослабили позиции отдельных влиятельных административно-олигархических группировок, не смогла, тем не менее, радикально изменить характер взаимодействия центральной политической власти и привилегированных групп интересов в процессах выработки и принятия политических решений, не затронув тем самым основы модели олигархической кооперации в системе политического управления.

В субъектах РФ административные преобразования, по сути дела, велись постоянно. Так, ещё в 2000-2002 гг., в период активного приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным были произведены существенные изменения в структуре и функциях отдельных подразделений территориальных органов исполнительной власти в каждом втором регионе России. Наиболее радикальные перемены в органах власти начинались сразу после выборов первых лиц регионов, что иногда сопровождалось обновлением не только руководящего и среднего звена работников, но и структуры управления, схем подчинённости подразделений и т.п.[36]

В целом, административные преобразования в регионах России шли в разных режимах:

· постоянные частные изменения в структуре органов исполнительной власти, в функциях отдельных органов, в переподчинении подразделений этих органов тем или иным должностным лицам и т.п.;

· целенаправленное специально организованное, проводимое по определённому плану реформирование системы и структуры органов исполнительной власти в связи с проведением общероссийских административных преобразований;

· быстрое и радикальное изменение системы и структуры органов исполнительной власти в связи с выборами нового главы региона. Зачастую административные преобразования в регионах сочетали в себе признаки, присущие разным режимам.

В описанном направлении шло реформирование исполнительной власти в большинстве субъектов РФ. Практически везде были предприняты те же, что и на федеральном уровне меры по структуризации и функциональному упорядочению деятельности органов исполнительной власти и связанных с нею унитарных предприятий и государственных учреждений. Принципиальное отличие региональных административных преобразований от административной реформы на федеральном уровне состоит в том, что разделение функций выработки общей политики, предоставления государственных услуг и контроля (надзора), которое на федеральном уровне привело к появлению функционально обособленных министерств, агентств и служб в большинстве регионов не было реализовано.

Принцип разделения властей представляет собой рациональную организацию государственной власти в демократическом государстве. Надо иметь в виду, что демократия, основанная на единых принципах, всегда многообразна и всегда эволюционирует, ведя страну вперёд, лучше приспосабливаясь к изменениям в обществе. В этой связи только опережающее, а не запаздывающее законодательное урегулирование может стать залогом повышения эффективности системы политического управления в России.

Последовательное проведение принципа разделения властей, что в свою очередь требует преодоления конституционной неопределённости положения Президента Российской Федерации в системе разделения властей и ликвидации двойственности системы управления исполнительной властью. Следует отметить, что предложенная и проводимая сегодня Административная реформа не решает указанных проблем. Специалистами предлагаются различные варианты регулирования вплоть до выделения четвертой ветви власти - президентской - учредительной. Более предпочтительным вариантом выравнивание дисбаланса между ветвями может стать усиление законодательной ветви власти, и усиление политической ответственности перед парламентом для чего предлагаются механизмы известные в мировой практике такие как: усложнение процедуры роспуска нижней палаты парламента; помимо права выражать недоверие правительству в целом, создание системы ответственности отдельных министров; усложнение процедуры вотума недоверия через референдум; наряду с предложенными мерами конституционного урегулирования, важным фактором правового регулирования является усиление контрольных функций Парламента путём расширения контрольных полномочий Счётной палаты.

В целом, анализ предложенных критериев эффективности правовой базы политического управления демонстрирует нерешённость основных проблем таких как: совершенствование механизма разделения властей, определения статуса местного самоуправления, запаздывание правового регулирования в различных сферах - как проблема номер один российского законодательства. В тоже время существенными факторами повышения эффективности правовой базы политического управления следует считать приведение в соответствие Конституции РФ законодательства субъектов Федерации и ликвидация, правда с существенным запаздыванием, правового вакуума во многих сферах политического управления.

Можно констатировать пока ещё относительную слабость нормативно- правовой базы политического управления, недостаточную развитость на уровне законодательства процедур и принципов функционирования институтов власти и управления. Комплекс этих факторов порождает высокий уровень «непредсказуемости» в работе системы политического управления и является объективным ограничителем эффективности её функционирования.

В этой связи только опережающее, а не запаздывающее законодательное урегулирование может стать залогом повышения эффективности системы политического управления в России.

[1] План государственного преобразования графа М.М.Сперанского (Введение к уложению государственных законов 1809 г.) с приложением "Записки об устройстве судебных и правительственных учреждений в России" (1803 г.), статей "О государственных установлениях", "О крепостных людях" и Пермского письма к императору Александру [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://constitution.garant.ru/history/act1600-1918/3848894/.

[2] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2010. - С.38.

[3] Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ- ДАНА, 2010. – С. 13.

[4] Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. - М.,1910. - С.99.

[5] Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2010. - С. 13.

[6] Очкин О.А., Уварова Г.Г. Статистика в системе государственного и муниципального управления / О.А. Очкин, Г.Г. Уварова. – М.: Феникс, 2013. – 384 с.

[7] Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления / А.А. Подсумкова. – М.: Форум, 2011. – 220 с.

[8] Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: учебное пособие / В.Г. Игнатов. – Ростов/н/Д: Издательский центр Март, 2012. – 448 с.

[9] Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г.; Гражданский Кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 N 51-ФЗ (действующая редакция от 06.04.2015); Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (ред. от 24.11.2014 N 355-ФЗ); Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 05.04.2013 с изменениями, вступившими в силу 19.04.2013); Указ Президента РФ от 8 февраля 2012 г. N 150 «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство».

[10] Государственная программа города Москвы на 2012-2016 гг. «Развитие образования города Москвы («Столичное образование»)». – [Электронный ресурс]: http://mosmetod.ru/(дата обращения 21.03.2015); Постановление Правительства города Москвы от 03.08.2010 г. № 666-ПП «Об утверждении единых принципов и рекомендаций по разработке и введению новых отраслевых систем оплаты труда работников государственных учреждений города Москвы»; Постановление Правительства города Москвы от 28.12.2010 г. № 1088-ПП «О совершенствовании системы оплаты труда работников государственных учреждений города Москвы»; Постановление Правительства города Москвы от 31.08.2011 г. № 407-ПП «О мерах по развитию дошкольного образования в городе Москве».

[11] Гᴫазунова, Н.И. Система государственного и муниципаᴫьного управᴫения [Текст]. - М: Проспект, 2010. с 127

[12] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2010. - С.38.

[13] Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ- ДАНА, 2010. – С. 13.

[14] Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. - М.,1910. - С.99.

[15] Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2010. - С. 13.

[16] Широков, А.Н., Юркова, С.Н. Муниципаᴫьное управᴫение [Текст] Учебник. – М.: КноРус, 2010 с. 102

[17] Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (ред. от 21.07.2014) // СПС КонсультантПлюс

[18] О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: Указ Президента 13 мая 2000 г. N 849 (в ред. от 19 января 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; 2010. N 4. Ст. 369.

[19] О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»: Указ Президента РФ от 19 января 2010 г. N 82 // Собрание законодательства РФ. 2010. N 4. Ст. 369.

[20] Федеральные округа России // BankGorodov.RU URL: http://www.bankgorodov.ru/region/fo.php (дата обращения: 27.04.2015).

[21] Гранкин И.В. Основные признаки законодательных органов / И.В. Гранкин // Конституционное и муниципальное право. 2010. - N 5. - С. 19-21.

[22] Амиантов А.А. Конституционные принципы парламентаризма / А.А. Амиантов // Конституционное и муниципальное право. 2010. - N 18.

[23] Законотворчество в Российской Федерации / под ред. Ж.И. Овсепян. - М., 2000. - С. 17-20; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. - М., 2000. - С. 53-54.

[24] Авакьян С.А. Парламентаризм в России: идеи и решения / С.А. Авакьян // Вестник МГУ. Серия "Право". 2010. - N 2. - С. 15-20; Парламентское право России / под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М., 1999. - С. 35-40; Парламентское право России / отв. ред. А.Н. Кокотов. - Екатеринбург, 2010. - С. 47-49.

[25] Ишеков, К.А., Тюрин, П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». - 2-е изд. - М.: Инфра-М., 2007. С. 156

[26] Алексеева, С.С. Гражданское право: Краткий учебный курс [Текст]. - М.: Инфра-М, 2012. с. 196

[27] Алексеева, С.С. Гражданское право: Краткий учебный курс [Текст]. - М.: Инфра-М, 2012. с. 197

[28] Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (ред. от 21.07.2014) // СПС КонсультантПлюс

[29] Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (ред. от 21.07.2014) // СПС КонсультантПлюс

[30] Зудин, А.Ю. К «сообществу элит»? Трансформация политического режима в России [Текст] // Общественные науки и современность. 2010. № 5. с. 73.

[31] Тимошенко, В.П. Эволюция территориального устройства России [Текст] // ЧиновникЪ. 2001. № 6. С. 25

[32]

[33] Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» (ред. от 03.02.2015) // СПС КонсультантПлюс

[34] Гельман В.Я. Политическая наука и современные исследования российской политики: перемены и вызовы [Текст] // Политическая наука. 2012. № 1. с. 11

[35] Гельман В.Я. Политическая наука и современные исследования российской политики: перемены и вызовы [Текст] // Политическая наука. 2012. № 1. с. 11

[36] Данилец, А.В. Мониторинг административно-территориального устройства России: опыт теоретического и практического исследования [Текст] // Геополитический мониторинг России. 2009. № 3. с. 24