Понятие и функции саморегулируемой организации

Понятие "саморегулируемая организация" применялось в законодательстве и до принятия Федерального закона от 01.12.07 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее Закон о СРО). Так, ст. 22 Федерального закона от 29.07.98 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 24.07.07) определяет саморегулируемую организацию оценщиков как некоммерческую организацию, созданную в целях регулирования и контроля оценочной деятельности, которая включена в Единый государственный реестр саморегулируемых организаций оценщиков и объединяет на условиях членства оценщиков. В соответствии со ст. 31 Федерального закона от 13.03.06 N 38-ФЗ "О рекламе" (с изм. и доп. от 01.12.07) саморегулируемой организацией в сфере рекламы признается объединение рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламоораспространителей и иных лиц, созданное в форме ассоциации, союза или некоммерческого партнерства в целях представительства и защиты интересов своих членов, выработки требований соблюдения этических норм в рекламе и обеспечения контроля за их выполнением. В ст. 48 Федерального закона от 22.04.96 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" и ст. 33.1 Федерального закона от 08.12.95 N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" также предусмотрено создание саморегулируемых организаций соответственно профессиональных участников рынка ценных бумаг и ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов.

Кроме того, в действующем законодательстве используется понятие "самоуправляемая" организация, в частности Федеральный закон от 19.05.95 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с изм. и доп. от 02.02.06) определяет общественное объединение как добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Указанные определения саморегулируемых организаций могли быть использованы в целях реализации законодательных актов, в которых они содержались. Закон о СРО содержит общее определение саморегулируемых организаций, которое должно применяться во всех отраслях права и ко всем организациям, за исключением организаций, указанных в п. 3 ст. 1 данного Закона.

В соответствии со ст. 2 Закона о СРО под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской деятельности или субъектами профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. При этом под субъектами предпринимательской деятельности понимаются индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие определяемую в соответствии с ГК РФ предпринимательскую деятельность. В соответствии со ст. 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Под субъектами профессиональной деятельности в соответствии с названной статьей понимаются физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами.

Что касается профессиональной деятельности, определения данного понятия в Законе о СРО не содержится. [13]Вместе с тем предпринимательская деятельность также является профессиональной, т.е связанной с осуществлением определенного вида деятельности, при наличии соответствующих знаний и квалификации. Однако для отдельных видов деятельности Законом о СРО предусмотрена обязательная регистрация в качестве предпринимателей, а в других законах такой обязанности не установлено. Так, Федеральным законом от 07.08.01 N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" (с изм. и доп. от 03.11.06) установлено, что аудиторская деятельность является предпринимательской и может осуществляться аудиторскими организациями и предпринимателями, осуществляющими свою деятельность без образования юридического лица.

Статьей 3 Закона о СРО установлено, что саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в цепях саморегулирования, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

Создаваемая саморегулируемая организация должна соответствовать требованиям ГК РФ, Федерального закона от 12.01.96 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 01.12.07), а также требованиям, предусмотренным ст. 3 Закона о СРО. При этом Законом о СРО предусмотрено, что федеральными законами могут быть установлены иные требования к саморегулируем организациям, а также повышенные требования к создаваемым организациям по сравнению с указанными в Законе (однако неясно, в чем могут выражаться повышенные требования и чем они отличаются от иных требований, которые могут быть предусмотрены специальными законами).

Кроме того, следует обратить внимание на то, что объединение в одной саморегулируемой организации субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности определенного вида возможно только в случае, если это предусмотрено федеральными законами.[14]

В ряде случаев законодателем устанавливается необходимость следовать федеральным правилам и стандартам в той или иной области предпринимательства, в том числе путем формирования правил и стандартов самой саморегулируемой организацией. Например, согласно ч. 7 ст. 20 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности" (ред. от 22 июля 2010 г.) стандарты и правила оценочной деятельности разрабатываются и утверждаются саморегулируемой организацией оценщиков и не могут противоречить федеральным стандартам оценки. Тем самым определена иерархия стандартов оценочной деятельности, которая с очевидностью следует из того, что федеральные стандарты оценки являются нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти, а стандарты и правила оценочной деятельности представляют собой локальные нормативные правовые акты.[15]

Другим примером установления федеральных стандартов в предпринимательской деятельности является норма п. 4 ст. 29 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (ред. от 27 июля 2010 г.), согласно которой регулирующий орган (Министерство экономического развития РФ) утверждает федеральные стандарты профессиональной деятельности арбитражных управляющих, сами же федеральные стандарты профессиональной деятельности разрабатываются национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в части: порядка ведения и содержания реестра требований кредиторов; подготовки, организации и проведения собраний кредиторов и комитетов кредиторов; анализа финансового состояния должника; подготовки отчетов арбитражного управляющего; проведения стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего; проведения проверки саморегулируемой организацией деятельности своих членов - арбитражных управляющих (п. 11 ст. 26.1 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)").[16]

Что же касается других требований, связанных, например, с деятельностью саморегулируемой организации арбитражных управляющих, законодателем не предусмотрена возможность включения их в федеральные правила и стандарты. Согласно письму Министерства экономического развития РФ от 11 июня 2010 г. N Д06-1817 разработанные Национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих Требования к аккредитации саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих страховых организаций, осуществляющих страхование ответственности арбитражных управляющих, Требования саморегулируемой организации арбитражных управляющих к арбитражному управляющему по исполнению им обязанности заключить договор обязательного страхования ответственности, Правила проведения конкурса по отбору управляющей компании для заключения договора доверительного управления средствами компенсационного фонда саморегулируемой организации арбитражных управляющих, по существу, содержат требования к страховым организациям в целях их аккредитации саморегулируемыми организациями, а также требования к существенным условиям договора страхования ответственности арбитражного управляющего, а представленные правила определяют порядок проведения конкурса по отбору управляющей компании, обязательные для исполнения саморегулируемыми организациями, и не содержат каких-либо требований к профессиональной деятельности арбитражных управляющих.

Источники формирования имущества саморегулируемых организаций, согласно закону о СРО, могут быть: - регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов), добровольные имущественные взносы и пожертвования, - выручка от реализации товаров, работ, услуг, - дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам, - доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации, - другие, не запрещенные законом поступления.

Ведение бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности СРО подлежит обязательному аудиту. Следует также отметить, что согласно правовой позиции, изложенной в постановлении КС России от 1 апреля 2003 г. N 4-П, необходимость обязательного аудита обусловлена такими обстоятельствами, которые - в целях защиты прав и законных интересов других лиц и обеспечения экономической безопасности России - требуют установления повышенных гарантий достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности проверяемых лиц.[17]

Саморегулируемые организации, с одной стороны, реализуют в той или иной мере функции государства, а с другой - осуществляют саморегулирование. В этой связи нередко возникает вопрос о том, можно ли считать функции, которые переданы саморегулируемой организации, утратившими статус государственных функций либо же эти функции все же остаются государственными.[18]

Помимо разработки и установления правил и стандартов саморегулируемых организаций, саморегулируемая организация осуществляет в отношении своих участников также следующие основные функции: контролирует предпринимательскую или профессиональную деятельность своих участников на предмет соблюдения правил и стандартов саморегулируемой организации; разрабатывает и устанавливает правила участия в саморегулируемой организации; привлекает к ответственности участников саморегулируемой организации за нарушения требований устава, правил и стандартов саморегулируемой организации; организует проведение третейских разбирательств споров, возникающих между участниками саморегулируемой организации, а также споров, возникающих с участием потребителей производимых участниками саморегулируемой организации товаров (работ, услуг) и иных лиц, в соответствии с законодательством о третейских судах; осуществляет сбор, обработку и хранение информации (за исключением информации, отнесенной к коммерческой, служебной или государственной тайне) о финансово-хозяйственной (профессиональной) деятельности своих участников, раскрываемой ими в адрес саморегулируемой организации в форме отчетов в порядке и с периодичностью, устанавливаемой уставом саморегулируемой организации или иным документов, утвержденным участником саморегулируемой организации; осуществляет анализ информации о деятельности своих участников, раскрываемой ими в адрес саморегулируемой организации в форме отчетов в порядке и с периодичностью, устанавливаемой уставом саморегулируемой организацией или иным документов, утвержденным решением общего собрания участников саморегулируемой организации; представляет интересы участников саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; организует профессиональное обучение, аттестацию или сертификацию участников или сотрудников участников саморегулируемой организации.

Как представляется, стандарты и правила СРО обладают не всеми существенными признаками, которые характеризуют нормативный правовой акт и которые определены в п. 9 постановления Пленума ВС России от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"*(43): издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

С одной стороны, стандарты и правила СРО обладают такими признаками - они устанавливают обязательные для своих членов правила поведения, рассчитаны на неоднократное применение, действуют независимо от того, возникли или прекратились конкретные отношения, ими предусмотренные. Однако, стандарты и правила разрабатываются и утверждаются СРО, т.е. организациями, хотя и наделенными публично-властными полномочиями, но не являющимися органами публичной власти - органами государственной власти или органами местного самоуправления. Кроме того, стандарты и правила СРО обязательны к соблюдению только ее членами. С учетом изложенного, стандарты и правила СРО можно охарактеризовать как локальные нормативные правовые акты.[19]

Саморегулируемая организация может осуществлять по отношению к своим участникам также иные предусмотренные ее уставом и не противоречащие законодательству функции, также в зависимости от вида саморегулируемой организации, можно выделить специфичные функции.

Таким образом, можно сделать вывод, что многофункциональность саморегулируемых организаций затрудняет выделение общих для всех них функций. Тем не менее, на основе приведенного анализа можно сделать вывод о том, что в большинстве случаев организации, называющиеся саморегулируемыми, выполняют как минимум три общих функции:

а) регулирующую;

б) контрольную;

в) обеспечительную.[20]