Початок конституційної реформи в Україні

Тема 4. Основні етапи конституційної реформи в Україні

1. Початок конституційної реформи в Україні.

2. Ухвалення Конституції України (28 червня 1996 р.).

3. Спроби зміни Конституції України. Проблеми реалізації конституційних нововведень.

4. Визначення нової конституційної стратегії.

Початок конституційної реформи в Україні

Традиційно конституційна реформа представляється як конституційний процес, що завершується ухваленням Конституції. Проте, по-перше, цей процес не може бути ототожнений з процесом ухвалення конституції вже тому, що це – «перманентний конституційний процес» (В.Н. Шаповал), по-друге, процес підготовки і ухвалення конституції не тотожний конституційній реформі ні за часом, ні за засобами, ні за цілями. Нарешті, процес конституційних трансформацій в сучасній Україні почався не з ухваленням нової Конституції України в 1996 році і не завершується декларованою в кінці минулого століття і отримавшею практичний імпульс у 2004-2005 роках політичною реформою. Внаслідок цього дослідження української конституційної історії повинне бути засноване на цільовій установці конституційної реформи та її періодизації.

Більшість авторів, які у своїх працях порушували питання загального перебігу конституційного процесу в Україні, як правило, виділяють декілька його етапів (періодів). Першимвизнають так званий підготовчийетап, часові рамки якого охоплюють період 1989 - 1991 рр.. На його початках йшлося тільки про оновлення існуючої радянської нормативно-правової системи. З прийняттям 24 серпня 1991 р. Верховною Радою України Акта проголошення незалежності України конституційний процес в Україні набув якісно нового рівня, оскільки розпочалася підготовча робота щодо створення Конституції України як незалежної держави. Часові рамки цього (другого) етапу конституційного процесу – від кінця серпня 1991 р. до червня 1996 р. (прийняття Конституції України). Наступний (третій) етап конституційної реформи охоплює період після ухвалення Конституції України до прийняття закону про внесення до неї змін 8 грудня 2004 р. І останній (сучасний) період конституційного процесу – з часу прийняття закону про внесення змін до Конституції України і до сьогодення.

Початком - першим етапом - конституційної реформи стали численні зміни до Конституцій Української РСР і проголошення Декларації про державний суверенітет України16 червня 1990 р.

Процес “перебудови” суспільного життя в СРСР, який розпочав у другій половині 80-х років минулого століття тодішній радянський лідер Михайло Горбачов, його фактична відмова від тоталітаризму, спроба встановлення цивілізованих відносин з країнами західної демократії дуже швидко призвели до загальної демократизації суспільства, розвитку гласності, заклали мінімальні основи для утвердження плюралізму в політичному, ідеологічному та економічному житті країни. У таких умовах доля радянської держави, названої у свій час “імперією зла”, незалежно від волі ініціаторів “перебудови”, здається, була вже визначена наперед. Саме тому, ні внесення змін до Конституції СРСР 1 грудня 1989 р., ні зміна виборчої системи, ні значне реформування органів державної влади (створення З’їзду народних депутатів СРСР, реально працюючої Верховної Ради СРСР, запровадження інститутів Президента СРСР, Комітету конституційного нагляду і т.д.), ні ідея нового “союзного договору” не могли вже зупинити рух національних республік до незалежності, до створення (а в ряді випадків – і відновлення) власної національної державності.

16 липня 1990 року Верховна Рада Української РСР, виражаючи волю народу України, прагнучи створити демократичне суспільство, виходячи з потреб всебічного забезпечення прав і свобод людини, шануючи національні права всіх народів, дбаючи про повноцінний політичний, економічний, соціальний і духовний розвиток народу України, визнаючи необхідність побудови правової держави, маючи на меті утвердити суверенітет і самоврядування народу України, урочисто проголосила державний суверенітет України – як верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах, прийнявши Декларацію про державний суверенітет. У Декларації вперше в новітній національній історії поруч із “Українською РСР” вжито слово “Україна” як офіційна назва держави, повернуто до повноцінного політико-правового та наукового обігу поняття “національна держава”, “право української нації на самовизначення”, “національна державність”. Прийняття Декларації про державний суверенітет України сьогодні вважається початком, своєрідною точкою відліку процесу відновлення державної незалежності України загалом та трансформації попередньої (радянської) правової системи зокрема. Ця подія мала й безпосереднє відношення до конституційного процесу в Україні (у вужчому, юридичному розумінні – до процесу підготовки та прийняття нової Конституції). Фактично, саме прийняттям Декларації про державний суверенітет України було розпочато те, що згодом почали називати конституційним процесом в Україні.

На виконання положень Декларації про державний суверенітет України 24 жовтня 1990 р. Постановою Верховної Ради Української РСР було створено Комісію з розробки нової Конституції України (Конституційну комісію) (всього 59 осіб), яку очолив Голова Верховної Ради Української РСР Л.М.Кравчук. До її складу, окрім народних депутатів Української РСР, увійшли відомі юристи-практики та вчені-правознавці. Комісії було доручено створити робочі групи з підготовки окремих розділів проекту Конституції України, а Президії Верховної Ради Української РСР внести на розгляд сесії Верховної Ради Української РСР Концепцію нової Конституції України. 19 червня 1991 р. підготовленаКонцепція нової Конституції України була схвалена Верховною Радою і опублікована в засобах масової інформації для всенародного ознайомлення.

Важливе значення в новітній історії українського народу, зокрема в процесі відновлення його державної незалежності, має прийняття 24 серпня 1991 року Верховною Радою Української РСР Акта проголошення незалежності України.В цьому документі урочисто проголошувалась незалежність України та створення самостійної української держави – УКРАЇНИ. Окремою Постановою Верховної Ради Української РСР “Про проголошення незалежності України” було визначено також, що необхідно провести республіканський референдум на підтвердження Акта проголошення незалежності. Відповідно до Постанови, 1 грудня 1991 року відбувся всеукраїнський референдум, на якому “Акт проголошення незалежності України” підтримали 28,8 мільйона громадян України, що становило рекордну в подібних ситуаціях цифру – 90,32% з тих, хто взяв участь у голосуванні.

Декларація про державний суверенітет України і Акт проголошення незалежності України, на думку В. М. Шаповала, фактично новелізували Конституцію 1978 р. (останню Конституцію УРСР) і за своїм політико-правовим призначенням та змістом становили єдине ціле з чинною на той час Конституцією України; вони ніби склали своєрідну “конституційну тріаду” (“Декларація – Акт – Конституція”), яка і виконувала роль реальної юридичної Конституції України аж до прийняття Конституції України 1996 р. Між складовими цієї “конституційної тріади” існував не тільки змістовний, а й функціональний зв’язок, адже “вони були поєднані у призначенні щодо перспектив конституційного процесу”.

2. Ухвалення Конституції України (28 червня 1996 р.)

Відповідно до схваленої Концепції нової Конституції України 1 липня 1992 р. Верховна Рада розглянула проект нової Конституції України, який був схвалений і винесений на всенародне обговорення. Всенародне обговорення цього проекту фактично тривало майже півроку (з середини липня до 1 грудня 1992 р.). В обговоренні приймали участь близько 200 тисяч громадян, 134 місцевих Рад різних рівнів, 118 об'єднаньгромадян і близько 3 тисяч трудових коллективів, низка наукових і учбових закладів, державних органів. За даними рабочої групи було зафіксовано 47320 пропозицій і зауважень, із них 6 тисяч враховано. Усі скеровані до Конституційної комісії пропозиції та зауваження були опрацьовані Робочою групою Конституційної комісії і на травень 1993 року було підготовано текст проекту нової Конституції України (в редакції від 27 травня 1993 року) після всенародного обговорення.

24 вересня 1993 року Верховна Рада України за результатами обговорення прийняла постанову, в якій, зокрема, говорилось про необхідність доопрацювати проект нової Конституції України (в редакції від 27 травня 1993 року). Після доопрацювання відбулися певні зміни нормативного матеріалу в усіх розділах і главах проекту. Однак, найсуттєвіших змін зазнали положення про організацію державної влади, зокрема парламенту (на останнє безпосередній вплив мало прийняття 7 жовтня 1993 року Закону України “Про назву, структуру і кількісний склад нового Парламенту України”).

Після опублікування 26 жовтня 1993 р. доопрацьованого проекту Конституції України, подальша робота Конституційної комісії фактично припинилася. Цьому сприяла насамперед затяжна політична криза в Україні, яка привела до дострокових парламентських (березень 1994 р.) та президентських (червень 1994 р.) виборів.

На початку осені 1994 року конституційний процес в Україні було відновлено. Постановою Верховної Ради України від 20 вересня 1994 року “Про чисельний склад Комісії з опрацювання проекту нової Конституції України (Конституційної комісії)” було сформовано нову Конституційну комісію у складі 40 осіб.

18 травня 1995 року Верховна Рада України більшістю голосів народних депутатів прийняла Закон “Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні”, однак проект Закону України “Про застосування Закону України “Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні” та зміни Конституції (Основного Закону) України у зв'язку з його прийняттям” не набрав необхідної кваліфікованої більшості (2/3) голосів. За таких умов, обидві зацікавлені сторони – Верховна Рада України і Президент України – погодились на укладення між ними 8 червня 1995 рокуКонституційного Договору "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України". Парламент України фактично дав згоду на те, щоб на період до прийняття нової Конституції України організація та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування в Україні здійснювалась на засадах, визначених Законом “Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні” від 18 травня 1995 р., при цьому положення Конституції України 1978 року діють лише в частині, що узгоджується з Конституційним Договором.

Взагалі-то, на середину 1995 р. в Україні політичними партіями, окремими вченими та громадсько-політичними діячами було підготовано більше двох десятків неофіційних проектів Конституції України. Серед проектів Конституції України, підготованих політичними партіями, найбільш помітними були проекти Конституції України Конгресу Українських Націоналістів, Християнсько-Демократичної Партії України, Української Республіканської Партії, проект Конституції (Основного Закону) Української Радянської Соціалістичної Республіки, підготовлений фракцією комуністів у Верховній Раді України та інші. Серед опублікованих неофіційних проектів Конституції України тих років було декілька і авторських робіт, зокрема це проекти Конституції України М. Панькевича (Львів) та В. Речицького (Харків).

19 червня 1995 року Розпорядженням Співголів Конституційної комісії України “Про утворення Робочої групи Конституційної комісії” з метою прискорення доопрацювання проекту нової Конституції України на основі узагальнення матеріалів альтернативних проектів та текстів розділів, підготовлених секціями Конституційної комісії, було утворено Робочу группу Конституційної комісії у складі 10 членів – провідних вчених-правознавців України. Формально, свою роботу новостворена Робоча група Конституційної комісії починала не з “чистого аркуша”, оскільки рішенням Конституційної комісії як базовий було визначено проект Конституції України в редакції від 26 жовтня 1993 року.

Наслідуючи своїх попередників, Робоча група Конституційної комісії (врахувавши по можливості і окремі пропозиції з неофіційних проектів Конституції України) підготувала на 15 листопада 1995 року нову редакцію проекту Конституції України. 20 березня 1996 року цей проект Конституції України було офіційно внесено на розгляд Верховної Ради України. 5 травня 1996 року Верховна Рада України створила Тимчасову спеціальну комісію з правами головної для доопрацювання проекту Конституції України, а вже 17 травня ця Тимчасова спеціальна комісія офіційно внесла на розгляд Верховної Ради України доопрацьований проект Конституції України.

У червні 1996 року політичне протистояння навколо питання прийняття нової Конституції України набуло особливої гостроти. Цьому безпосередньо сприяло те, що Президент України видав Указ про винесення 25 вересня 1996 року на всеукраїнський референдум проекту Конституції України, який було схвалено Конституційною комісією 11 березня 1996 року. Такий «поштовх» Верховної Ради України з боку Президента змусив її прийняти рішення працювати цілодобово з 27 по 28 червня. Результатом цієї роботи стало прийняття 28 червня 1996 року о 9 годині 18 хвилин Конституції України 321 голосом "за" (при 45 – "проти", 12 – "утримались" та 17 – "не голосували"). Указ Президента було визнано таким, що втратив чинність.

З прийняттям Конституції України завершився тривалий і надзвичайно складний конституційниї процес, а у розвитку суспільства і держави розпочався новий етап.