П.В.ПАНОВ

речь идет об изменениях в избирательном законодательстве. Самые яркие примеры - переход от смешанной к пропорциональной системе на выборах в госдуму, а также введение пропорционального принципа на выборах в региональные парламенты + "манипуляции" с избирательным порогом. Все это имело вполне определенные и понятные цели, что позволяет отнести эти случаи к электоральной инженерии. Литературы по этому поводу масса, есть работы у Любарева, Кынева, Голосов по этому поводу писал, у меня были статьи.

Несколько примеров:

Любарев А.Е. Изменения избирательного законодательства в 2004–2007 годах // Российское электоральное обозрение. № 1, 2007

Голосов Г.В. Сфабрикованное большинство: конверсия голосов в места на думских выборах 2003 г. // Полис. 2005. №1.

Макаркин А. Смешанная система выборов в регионах России // Pro et contra. Т.10. №1. 2006.

Кынев А.В. Переход к смешанным выборам в регионах: «принудительная трансформация» // Полис. 2004. №2

Панов П.В. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах России: Кроссрегиональный сравнительный анализ // Полис. 2005. №5.С.102-117.

Далее билет можно рассказывать по шикарной статье Любарева:

А. Любарев. Изменения избирательного законодательства в 2004–2007 гг.

Динамика развития федерального избирательного законодательства

Российское избирательное законодательство отличается крайней нестабильностью. Общеизвестно, что после каждого цикла федеральных выборов оно подвергается существенной правке, а каждые следующие выборы депутатов Государственной Думы и Президента РФ проходят по новому закону. процесс корректировки избирательного законодательства носит уже не столько циклический, сколько перманентный характер.

3 основных закона о выборах:

· Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (с 1997 г. – Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», № 67)

· Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», № 51

· Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации», № 67

Принятие законов о выборах федеральных органов власти перед самым началом соответствующей избирательной кампании справедливо подвергалось критике. Как раз в это время в международном праве уже возникло понимание необходимости стабильного избирательного законодательства и недопустимости его корректировки перед началом избирательной кампании. (Венецианская комиссия, 2002 г.).

перманентная корректировка «рамочного» закона осложняет работу над региональным законодательством во всех субъектах РФ, а тем самым - существенно затрудняет проведение региональных и муниципальных выборов. Законодатели в регионах вынуждены постоянно изменять свои законы о выборах, чтобы привести их в соответствие с обновленным «рамочным» законом.

Стиль законотворческой работы Государственной Думы

Следует обратить внимание и на изменение подхода к работе над избирательным законодательством. Первоначально превалировало стремление к достижению консенсуса между различными участниками этого процесса, к комплексному и всестороннему охвату вносимых изменений – создавались комиссии, рабочие группы. В Думе второго созыва все депутатские инициативы аккумулировались профильным комитетом и вносились в качестве законопроекта от имени большой группы депутатов – членов этого комитета. Начиная с 2002 г. обычной практикой стало внесение законопроектов, корректирующих избирательное законодательство, от имени небольшой группы депутатов и даже от отдельных депутатов – и такие законопроекты Дума принимает зачастую в ускоренном порядке. В Думе третьего созыва - одобрение председателем ЦИК РФ А.А. Вешняковым. Дума четвертого созыва не раз демонстрировала, что она не намерена считаться не только с мнением оппозиции и экспертного сообщества, но и с позицией председателя ЦИК РФ.

*** полностью отменили санкции за отказ избранного кандидата от получения мандата. Была введена норма, позволяющая партии, отказавшейся от участия в теледебатах, получать дополнительное эфирное время для своей агитации. Независимое общественное наблюдение было полностью отменено на федеральных выборах, и региональному законодателю предоставлена возможность отменять его на региональных и муниципальных выборах. Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях». Отмена на всех выборах порога явки.

Таким образом, была осуществлена масштабная реформа избирательного законодательства. Однако в дальнейшем все законы продолжали изменяться практически непрерывно. При этом в большинстве случаев изменения вносились без широкой общественной дискуссии, зачастую – в ускоренном порядке.

Несмотря на то, что в течение 1994–2004 гг. избирательное законодательство постоянно менялось, базовые его положения оставались неизменными. К ним, в частности, относились:

• минимальные ограничения активного и пассивного избирательного права граждан;
• право граждан на самовыдвижение;
• право выдвижения кандидатов и списков кандидатов избирательными объединениями;
• право избирательных объединений образовывать для выдвижения кандидатов и списков кандидатов избирательные блоки;
• право избирателей голосовать против всех кандидатов и против всех списков кандидатов;
• наличие порога явки, необходимого для признания выборов состоявшимися (за исключением повторного голосования и выборов депутатов представительных органов муниципальных образований);
• право общественных объединений направлять наблюдателей в избирательные комиссии в день голосования;
• право субъектов РФ самостоятельно устанавливать дату выборов;
• смешанная избирательная система на выборах депутатов Государственной Думы с 5%-ным заградительным барьером;
• замещение вакантных депутатских мандатов в «списочной» части представительного органа в соответствии с очередностью, установленной при выдвижении списка кандидатов.

Все перечисленные базовые принципы были полностью или частично пересмотрены в течение короткого времени: за 2005–2007 гг.

Изменение избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы

Хотя к каждым выборам депутатов Государственной Думы (1995, 1999, 2003 гг.) принимались новые законы, однако основные параметры избирательной системы на протяжении 10 лет оставались неизменными: избрание половины депутатов по одномандатным округам, а половины – по партийным спискам, 5%-ный барьер, стабильная методика распределения мандатов между списками и между региональными группами внутри списка. Единственное, что менялось – это правила составления списков (минимальное число региональных групп, максимальное число кандидатов в общефедеральной части).

Поэтому переход к избранию всего состава Государственной Думы по пропорциональной системе является радикальным изменением избирательной системы; кроме того, этот переход сопровождается еще рядом радикальных изменений, таких так повышение заградительного барьера и существенное изменение правил составления списков.

Если бы переход на пропорциональную систему сопровождался снижением барьера и либерализацией партийного законодательства, такая реформа имела бы несомненные достоинства. Однако в сочетании с ужесточением партийного законодательства и повышением барьера проведенная реформа оказывается четко направленной на монополизацию политического пространства.

Повышение заградительного барьера до 7% на следующих парламентских выборах было предусмотрено еще в законе 2002 г. Пятипроцентный барьер при выборах по смешанной системе (когда по спискам избиралось 225 депутатов) можно было обосновать необходимостью создания полноценных фракций, поскольку 5% от 225 составляло 11–12 депутатов. Но даже в этом случае снижение барьера до 3% было более целесообразным, поскольку повышало представительность Государственной Думы. Повышение же барьера до 7% в условиях полностью пропорциональной системы ведет к существенному снижению представительности парламента – от распределения мандатов отсекаются партии, получившие значительную поддержку избирателей, при том что нет и одномандатников, которые могли бы представлять ту часть избирателей, которая не голосовала за преодолевшие барьер партии.

Переход на полностью пропорциональную систему в еще большей степени требует обеспечить свободу создания политических партий, поскольку партии получают монопольное право на выдвижение кандидатов. Однако, как показано выше, законодатели пошли в противоположном направлении, введя нормы, призванные искусственно сократить количество политических партий в стране. В сочетании с запретом избирательных блоков и другими новеллами, затрудняющими регистрацию партийных списков, выборы по пропорциональной системе могут превратиться в состязание лишь между отобранными властью и лояльными ей структурами и тем самым обеспечить монопольное положение «партии власти» вне зависимости от отношения к ней избирателей.

Радикально изменены и правила формирования партийного списка. Общефедеральная часть списка ограничена тремя кандидатами. Минимальное число региональных групп увеличено до 80 (т.е. более чем в 10 раз).

Главный недостаток действующих правил формирования списка состоит в том, что партии–середняки (т.е. набирающие от 7 до 15%) лишены возможности так составить список, чтобы обеспечить представительство в своей фракции всех регионов страны. Даже партии–лидеру достаточно сложно добиться представительства всех регионов. Тем самым провозглашенное достоинство разбиения списков на группы – приближение депутатов к избирателям – оборачивается своей противоположностью, приводя к потере представительства в нижней палате парламента части территорий, тем более недопустимой в условиях отказа от одномандатных округов.

В 2007 г. в закон о выборах депутатов Государственной Думы было внесено еще одно важное изменение. Теперь замещение вакантных мандатов, появившихся в связи с досрочным прекращением полномочий депутата, может производиться не только в порядке очередности кандидатов в списке, но и на основании решения политической партии, выдвинувшей список. Приняв такое положение, законодатели проигнорировали тот факт, что избиратели, голосуя за партийный список, тем самым поддерживают не только саму партию, но и фактически утверждают тот порядок, в котором размещены кандидаты в списке. Таким образом, влияние избирателей на состав депутатского корпуса еще больше снижается. Кроме того, легко предвидеть, что реализация данного закона приведет к еще большей коррупции в среде партийной бюрократии, к еще большему усилению технологии «паровозов» и других манипулятивных методов, позволяющих проталкивать во власть непопулярные фигуры.

Изменения регионального избирательного законодательства

Согласно статье 1 «рамочного» закона (№ 67), нормы региональных законов о выборах не должны противоречить нормам «рамочного» закона.

изменения, внесенные в «рамочный» закон в 2005–2006 гг., заставили региональных законодателей корректировать избирательное законодательство субъектов РФ. При этом изменения, внесенные в федеральное законодательство в 2005 г., в части регионов успели перенести в свои законы в том же году, другие регионы этим занимались в 2006 г. Ряд регионов, в которых в 2006–2007 гг. выборы не проводились, корректировать свое избирательное законодательство не спешили.

Наиболее подробно стоит рассмотреть изменения региональных законов, затрагивающие избирательную систему (в узком смысле) на выборах депутатов законодательных органов субъектов РФ. Это связано с особой важностью норм, касающихся избирательной системы, а также с тем, что в данном вопросе федеральный законодатель оставил региональным почти полную свободу выбора. Поэтому изменения, затрагивающие избирательную систему (в отличие от большинства других изменений), не были вызваны необходимостью приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, а представляли собственный выбор регионального законодателя. Исключением является лишь снижение заградительного барьера в тех субъектах РФ, где он был установлен выше 7%, но это касается только четырех регионов.

*

Наиболее важными нормами (или группами норм), затрагивающими избирательную систему на выборах региональных депутатов, можно считать четыре:

1) выбор между смешанной и полностью пропорциональной системой;

2) заградительный барьер;

3) тип партийного списка (открытый; закрытый с разбиением на группы; закрытый простой, т.е. не разбитый на группы);

4) методика распределения мандатов между списками.

Все эти нормы в последнее время подвергаются изменениям – и в первую очередь в тех регионах, где приближаются выборы законодательных органов.

Первым регионом, решившим перейти на полностью пропорциональную систему, стал Санкт-Петербург, где закон, предусматривающий такую систему, был принят еще в 2005 г. В 2006 г. полностью пропорциональную систему ввели также Республика Дагестан и Московская область.

Что касается заградительного барьера, то очевидна тенденция к его повышению до 7%. В большинстве первоначальных региональных законов, введших пропорциональную систему (они были приняты в основном в 2003 г.), заградительный барьер был установлен на уровне 5%, в некоторых – 4 и даже 3%, в небольшом числе регионов был принят 7%-ный барьер, и лишь единичные регионы позволили себе установить барьер выше 7%. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ ограничил величину барьера сверху 7%, однако эта новелла, формально направленная против завышенных барьеров, на практике привела, как это и прогнозировалось, к повсеместному повышению барьера до 7%.

В 2006 г. в Республике Дагестан, Республике Калмыкия и в Москве барьер, в соответствии с требованиями федерального закона, был снижен с 10 до 7

Открытые списки первоначально (в 2003 г.) ввели у себя более десятка регионов. Однако провести выборы по этой системе в 2003–2005 гг. удалось лишь в четырех (Республика Калмыкия, Тверская область, Корякский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Очень скоро наметилась тенденция к отказу от открытых списков.

Заметна тенденция перехода к разбиению списков на группы, хотя такой подход не является всеобщим.

Что касается методики распределения мандатов между списками, то до ноября 2006 г. в российских регионах использовалась та же методика, что и на выборах депутатов Государственной Думы, основанная на квоте Хэйра и методе наибольшего остатка (метод Хэйра–Нимейера). Единственным исключением была Республика Калмыкия, где использовался метод д’Ондта.

Как показывает анализ, метод Хэйра–Нимейера является не только одним из самых простых, но и наилучшим образом обеспечивает пропорциональность распределения мандатов. Используемые во многих европейских странах методы делителей требуют более громоздких вычислений, особенно когда число распределяемых мандатов достаточно велико (более десятка). При этом метод Сент-Лагюе и «датский» метод дают результаты, близкие к методу Хэйра–Нимейера, т.е. обеспечивают хорошее соответствие между долей получаемых партией голосов и долей достающихся ей мандатов. Метод д’Ондта благоприятствует партии–фавориту: при использовании этого метода она может получить на один мандат больше, чем при применении методов Хэйра–Нимейера или Сент-Лагюе. Но в наибольшей степени партии–фавориту благоприятствует метод Империали, который практически нигде не используется (единственное исключение – муниципальные выборы в Бельгии): этот метод всегда дает ей один или два «лишних» мандата.

Учитывая эти закономерности, «Единая Россия» инициировала пересмотр методики распределения мандатов, применяемой в региональных законах. Первый шаг был сделан в Санкт-Петербурге. Сначала инициаторы изменений хотели заменить метод Хэйра–Нимейера на метод д’Ондта, но затем было принято более радикальное решение: записать в городском законе метод Империали. Вслед за Санкт-Петербургом метод Империали был принят в Московской и Самарской областях. В Тюменской области также пытались принять метод Империали, но затем методика была скорректирована таким образом, что по сути превратилась в метод д’Ондта. В 2007 г. метод Империали был введен в Саратовской области, а метод д’Ондта (в тюменском варианте) – в Краснодарском крае.

Как отмечалось, Венецианская комиссия рекомендовала запретить пересматривать избирательную систему менее чем за год до выборов. Однако российские региональные законодатели, напротив, предпочитают вносить в законы изменения, затрагивающие избирательную систему, как можно ближе к началу избирательной кампании. Это хорошо видно на примере тех регионов, где выборы законодательных органов пришлись на октябрь 2006 г., март или декабрь 2007 г. – во всех 32 регионах менее чем за год до выборов в законы были внесены изменения, касающиеся избирательной системы. (например, менее чем за месяц до начала избирательной кампании были подписаны: закон Краснодарского края, повысивший барьер с 5 до 7%, отменивший разбиение списка на группы и изменивший методику распределения мандатов между списками).

В наибольшей степени отличились Московская и Тюменская области, изменившие методику распределения мандатов между списками соответственно за 3 и 5 дней до начала избирательной кампании.