ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

На то обстоятельство, что федеральная реформа может поддаваться различным взаимоисключающим интерпретациям, обратил внимание еще до начала ее "путинского" этапа Ричард Саква, едва ли не первым попытавшийся структурировать дискуссию о сути российского "федерализма" и направлении его эволюции. Он выделил некое "трехгранное поле, своего рода треугольник", который определяет "структуру федеральных и региональных отношений".

«С одной стороны, - отмечает Р. Саква, характеризуя первую "вершину", - раздается сонм

громких голосов, утверждающих, что консолидация центральной власти привела к тому, что ранние завоевания посткоммунистического периода в плане децентрализации государства оказались на сегодня утраченными. Этот процесс, дефедерализация, как утверждалось, был не более чем весьма запоздалым подтверждением центральной властью своих полномочий. Сам процесс воссоздания государства можно проследить в сфере налоговых сборов, в отмене неконституционных актов республиканских и местных властей, а также в попытках ограничить их полномочия в проведении своей собственной внешней политики. Как отмечает Салмин, сегодня критика президентских инициатив за их чрезмерность (а не за их недостаточность) исходит не только от региональных элит - что было бы, по крайней мере, естественно - но, в отдельных случаях, из тех же кругов, которые все последние годы настаивали на укреплении федеральной вертикали.

Иногда создается впечатление, что сама реальность сопротивляется применению к ней концепции "дефедерализации". Это обстоятельство прекрасно подмечено Л.В. Смирнягиным: "Как известно, у федерализма есть как минимум три столпа: независимость региональных властей от федеральных (она обычно манифестирована в выборности губернаторов), участие регионов в принятии общенациональных решений (его выражение - специальная верхняя палата, где регионы представлены "поштучно", а не по числу жителей), ощутимые и четкие записи в Конституции насчет федерализма. По всем трем этим столпам за последний год нанесены ощутимые удары. Губернаторов теперь можно снимать, верхняя палата многое утратила в своем авторитете, все шире ведутся разговоры о пересмотре конституции страны. Однако не все так страшно. Процедура снятия глав регионов очень сложна, президент участвует в ней как гарант Конституции, а не просто как верховное лицо, Верхняя палата утратила только тот авторитет, который ей и не полагался по российской модели федерализма (в этом она похожа на германскую модель, где верхняя палата несравненно слабее нижней). А в проектах пересмотра Конституции, которые известны общественности, пересматривается что угодно, но только не основания федерализма"

Другую сторону "треугольника Саквы" составляют "те, кто указывает на отсутствие у правительства четкой региональной политики, кто настаивает на том, что федеративные отношения не только асимметричны, но и анархичны в своей основе, что ведет к ползучей дезинтеграции страны. Сильные получают необоснованные привилегии, официально закрепленные договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, подписанными федеральными властями и отдельными регионами и республиками..., тогда как слабыми либо пренебрегают, либо отстраняют их. Утверждается, что конституционный принцип равенства всех 89 субъектов Федерации оказался на самом деле обманом". В реальной дискуссии эту вычисленную Р. Саквой позицию с наибольшей последовательностью и глубиной сформулировал, А.Б. Зубов, предложивший интерпретационную модель "феодального федерализма". По его словам, "от слова foedus произошло не только понятие федерации, но и термин -феодализм. И наше государство ныне намного ближе к феодальной монархии, нежели к демократической федеративной республике, объявленной в ст. 1 Конституции 1993 г. Разбившись на 89 осколков, зеркало российской государственности, естественно, продолжает отражать ту же самую реальность, какую отражало и целое стекло. И реальность эта - авторитарно-властная, а не демократическая. Вместо одной автократии мы получили без одной девяносто. Но если в центре с оглядкой на Запад и мировое общественное мнение сохранялись реальные элементы народоправства, то провинциальные автократии явственно тяготеют, за немногими исключениями, к привычной в России самодержавности. В петербургской России и в коммунистическом СССР самодержец был один -император или генсек, теперь же, особенно после выборов республиканских президентов и глав областных администраций, таких самодержцев на просторах России – множество.

Те же обстоятельства, если признать интерпретируются и совершенно по-другому. Как пишет Саква, "даже так называемые процессы дезинтеграции могут быть истолкованы в более позитивном смысле как давно ожидаемая и существенно запоздавшая децентрализация российского государства. Утверждают также, что столь большая страна не может демократически управляться из единого центра. Отсутствие целостной региональной политики в этом смысле может рассматриваться как реальное преимущество, создающее возможность развития гибких и отвечающих реальным потребностям взаимоотношении"34.

"Третью сторону" идеально-типического треугольника Р. Саква отождествляет с собственной концепцией «республиканизации». Отталкиваясь от предложения Мэри Маколи о том, что в эпоху глобализации Россия может продемонстрировать последнюю попытку создать демократическое национальное государство и первую попытку учредить нечто «новое» он пытается расшифровать содержание этого "нового". «Республиканизация» представляет новое определение государственного и регионального суверенитета, новый баланс между центром и субъектами федерации. В российском контексте республиканизация включает в себя несколько черт. Во-первых, это потенциал отдельных субъектов (в одиночку или вместе с другими) стать суверенными государствами по праву.

Во-вторых, некоторые из этих прогосударств приобретают все больше черт "нормального" государства, участвуя в территориальных спорах и вводя свои тарифы, таможенные и налоговые системы, которые дробят российское экономическое пространство.

Салмин дает и собственную интерпретацию путинской реформе федеративных отношений[2]

Это не было дефедерализацией, поскольку в России никогда и не было федерации. Такая логика строится на критериях Уиэра – если второму критерию Россия по Салмину соответствует, то первому – нет. Такой вывод исследователь делает на основе анализа процедуры изменения Конституции страны, которая по его подсчетам предполагает возможность Госдумы сделать это без голосов из Совета федерации, и поэтому новая конституция вполне может оказаться и конституцией унитарного государства. Соответственно Россия, отмечает Салмин не федерация, а всего лишь квазифедерация. Соответственно реформу Путина нельзя назвать дефедерализацией если учесть что федерации и не существовало.