Институциональная структура местного самоуправления: территориальная организация МСУ, модели распределения полномочий между органами МСУ

Институциональная структура МСУ включает в себя две ветви власти: представительные (городская дума) и исполнительные (чиновники, мэр).

Нередко в эту структуру включают партии. Но в разных странах разная практика: в США партии очень активны в муниципалитетах, во многих странах Европы напротив происходит деполитизация муниципалитетов.

Существует 4 модели организации МСУ:

1) Президентская – США, юг Германии; Сильный совет – сильный мэр, представительный орган и мэр избираются независимо

2) Парламентская - Франция – сильный совет - слабый мэр; избирают совет, и его депутаты избирают или назначают мэра.

3) Магистратская – Север Германии; Совет выбирает не одного главу города, а коллегию.

4) Сити-менеджер – Великобритания, Российские регионы.

Мэр не руководит администрацией, всем управляет Сити-менеджер (глава администрации).

Территориальная организация МСУ:

В РФ в 1995 году была введена двухуровневая система МСУ: города и районы.

По закону 2003 году было введена новая территориальная система МСУ.

Муниципальными образованиями 1-го уровня являются муниципальные районы и городские округа. Муниципальными образованиями 2-го уровня являются городские и сельские поселения. В состав муниципальных районов входят территории городских и сельских поселений, а также межселенные территории. Наиболее крупные города получают статус городских округов. Эта система стала обязательной для всех регионов.

Ключевая проблема - взаимодействие МСУ и государственной власти, распределение полномочий: ресурсов, налоговых обязательств.

В большинстве стран является нормой контроль государства за муниципалитетами.

В Голландии и Бельгии практикуется назначение мэров, существует возможность отстранения чиновников от власти.

В Великобритании – кооперативная модель. Совет глав муниципальных образований участвует в решениях на региональном уровне.

Первый период (1990-1991 гг.) начался с принятием 9 апреля 1990 г. закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»:

1) введение в употребление понятия «местное самоуправление», но не было определено, относится ли местное самоуправление к системе государственного управления или является самостоятельным институтом публичного права;

2) сохранялась ранее существовавшая система Советов народных депутатов, менялся только их статус: все ранее существовавшие Советы из местных органов государственной власти были переименованы в представительные органы местного самоуправления;

3) вышестоящим органам исполнительной власти запрещалось вмешиваться в деятельность Советов;

4) право органов местного самоуправления на судебную защиту;

5) гарантиями финансовой и экономической независимости деятельности Советов должны были стать коммунальная собственность (это понятие также впервые в советской истории было введено рассматриваемым законом) и закрепление на постоянной основе подоходного налога в качестве доходного источника местных бюджетов.

На практике нормы этого Закона реализованы не были. Исследователи объясняют это, в частности, распадом СССР и потерей управляемости в обществе, нерешительностью самих местных органов власти, незнанием ими действующих нормативно-правовых актов, и рядом других причин.

Второй период (1991-1993 гг.) начинается с принятия 6 июля 1991 г. закона РСФСР №1551-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»:

1. законом было изменено само понятие местного самоуправления, которое стало определяться как «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально - этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР».

2. закон определил перечень административно-территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. В этот перечень были включены административные районы, города, районы в городах, поселки и сельские населенные пункты. Тем самым было разделено управление областями и краями, в которых сохранилось государственное управление, и управление отдельными территориями внутри краев и областей, где создавались органы местного самоуправления.

3. закон вводил разграничение компетенции между типами административно-территориальных единиц. Хотя некоторое дублирование полномочий по ряду вопросов все же отмечалось.

4. в сфере организации системы органов местного самоуправления было закреплено разделение властей. Представительными органами власти остались Советы народных депутатов, исполнительно-распорядительные функции были переданы местным администрациям.

Как и прежде, Советы народных депутатов избирались населением и являлись коллегиальными органами, т.е. решения принимались всеми депутатами Совета. Необходимо отметить, что наличие представительных органов власти не было обязательным, по решению референдумов они могли не формироваться в поселках и сельсоветах. Советы в обязательном порядке избирали председателя Совета и его заместителя. Председатель или заместитель должны были работать в совете на постоянной основе.

Местные администрации, в отличие от ранее действующих исполкомов, были единоначальными органами, т.е. органами, в которых подведомственные вопросы решались руководителем единолично. Представительный орган утверждал структуру администрации, руководитель администрации - Глава должен был избираться населением, Глава формировал штат администрации в соответствии с утвержденной структурой.

Вместе с тем, положение об избрании главы администрации населением не было реализовано, так как Постановлением Съезда Народных депутатов от 1 ноября 1991 г. был введен мораторий на проведение выборов глав исполнительной власти на период радикальной экономической реформы. С ноября 1991 г. Главы администраций назначались главами вышестоящих администраций по согласованию с Советом народных депутатов.

5. Для обеспечения деятельности местных Советов в соответствии с Законом за ними должна была закрепляться муниципальная собственность, которая признавалась достоянием всего населения территории. Устанавливалась самостоятельность формирования и утверждения местных бюджетов органами местного самоуправления в интересах населения, доходная часть бюджетов должна была формироваться за счет местных налогов и сборов, а также иных источников, предусмотренных законодательством. К числу иных источников относились, в том числе, отчисления от валютной выручки предприятий (любых форм собственности), расположенных на территории. При этом дополнительные доходы или сэкономленные финансовые ресурсы, полученные в процессе исполнения бюджета, оставались в распоряжении органов местного самоуправления.

Таким образом, российский закон 1991 г. внес существенные коррективы в принципы формирования местных органов власти в стране. Однако на систему местного самоуправления были перенесены ранее существовавшие принципы территориально-административного устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти различных административно-территориальных единиц. Хотя Законом декларировалась самостоятельность Советов в пределах их компетенции и напрямую не устанавливалась подчиненность одних Советов другим, отдельные статьи Закона ставили органы местного самоуправления поселков, сельсоветов и районных городов в определенную финансово-экономическую зависимость от районных органов управления.

В отличие от Советов, для местных администраций Законом напрямую устанавливалась подотчетность сформировавшему их местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. (ст. 29 Закона).

Третий период (1993-1995 гг.) характеризуется изданием нескольких Указов Президента, а также принятием Конституции 12 декабря 1993 г., призванных изменить систему местного самоуправления, его территориальные и финансовые основы.

Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» была прекращена деятельность местных Советов народных депутатов, их функции переданы местным администрациям.

Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» утверждал «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы». В положении нашел отражение поселенческий принцип организации местного самоуправления, при котором первичными территориями, на которых осуществлялось местное самоуправление, признавались городские и сельские поселения.

Способы формирования органов местного самоуправления в различных территориально-административных единицах РФ

Источник: «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы», утвержденное Указом Президента от 26 декабря 1993 года №1760.

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2265 «О гарантиях местного самоуправления в РФ» устанавливал, во-первых, право органов местного самоуправления на самостоятельное формирование перечня объектов муниципальной собственности. При этом предусматривалась возможность оспаривать решения органов местного самоуправления по включению в муниципальную собственность тех или иных объектов в суде.

Во-вторых, Указом определялся объем полномочий представительных органов:

o утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении,

o установление местных налогов и сборов,

o утверждение программы развития соответствующих территорий,

o утверждение положения (устава) о местном самоуправлении,

o контроль за деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).

Все остальные полномочия были отнесены к компетенции главы местного самоуправления.

Конституцией РФ 1993г. было установлено, что «в городских и сельских поселениях, а также на других территориях осуществляется местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Тем самым муниципальная власть нашла фактическое признание в конституционных нормах, но не как часть государственной власти, а как особая форма народовластия – местное самоуправление. Статьей 12 Конституции впервые в российском законодательстве было прямо установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Принятие Конституции 1993 г. послужило началом активной работы по разработке проекта нового закона о местном самоуправлении. В результате в 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Четвертый период (1995-2003гг.): начинается с принятия Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:

1. введение понятия «муниципального образования», которое определялось как населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Основными признаками муниципального образования были названы осуществление на территории местного самоуправления, наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов власти.

Введение понятия «муниципальное образование» позволило отделить территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального устройства государства.

2. введение различных типов муниципальных образований: сельские поселения, сельсоветы, районы, города, волости (объединение нескольких сельсоветов) и другие. При этом субъектам РФ было дано право самостоятельно определять территории, на которых могут формироваться муниципальные образования.

В результате в субъектах РФ сложилось множество форм и моделей организации местного самоуправления. Основными можно считать следующие три модели:

· Районная модель. Муниципалитеты создавались на уровне административных районов, более низкие уровни местного самоуправления не предусматривались. В распоряжении органов власти районов находилась муниципальная собственность, самостоятельный бюджет. В поселках, городах и сельсоветах на территории района могли создаваться территориальные подразделения администрации муниципального образования. Их руководители назначались главой муниципального образования, финансирование деятельности осуществлялось по сметам доходов и расходов.

· Поселенческая модель. Муниципалитеты формировались на уровне отдельных поселений (которыми обычно были сельсоветы или поселки с окружающими их деревнями). На районном уровне, за немногими исключениями, создавались территориальные органы государственной власти, решающие межмуниципальные проблемы.

· Двухуровневая модель. Муниципалитеты создавались как на уровне отдельных поселений, так и на уровне административных районов. На каждом из этих уровней должны были формироваться выборные органы управления, приниматься местные бюджеты. Однако на практике бюджеты на поселенческом уровне могли не формироваться или формировались не во всех поселениях. Таким образом, в этих субъектах РФ при формальном закреплении двухуровневой системы местного самоуправления в региональном законодательстве, фактически была реализована районная модель.

Необходимо отметить, что не на всей территории РФ Федеральный Закон 1995 года был реализован в полной мере. В ряде регионов местное самоуправление осуществлялось только в отдельных городах и поселках на территории субъекта РФ, на остальной территории решение местных задач фактически брали на себя территориальные органы региональной власти. Несмотря на то, что такой подход к организации местного самоуправления противоречил Конституции Российской Федерации, он был распространен в ряде регионов.

3. определены формы осуществления местного самоуправления населением непосредственно: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива.

4. установлено, что структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно. Единственным ограничением, устанавливаемым федеральным законодательством, являлось требование в обязательном порядке формировать выборные органы власти.

Кроме выборных, муниципальные образования могли предусматривать должность главы муниципального образования - выборного должностного лица. Глава муниципального образования избирался либо жителями муниципалитета, либо депутатами представительного органа из своего состава.

На практике во многих случаях действовала следующая система органов местного самоуправления:

· Представительный орган и глава муниципального образования избирались населением,

· Глава формировал местную администрацию (орган местного самоуправления, наделявшийся исполнительно-распорядительными функциями),

· Глава одновременно возглавлял местную администрацию и представительный орган.

Пятый период (2003г. – по н.в.):

Период начинается с принятия 131-ФЗ от 06.10.2003г.

Причины разработки нового законодательства о местном самоуправлении:

1. Потребность в четком разграничении полномочий между различными уровнями власти, поскольку Закон 1995г. формулировал сферу компетенции муниципальных образований (вопросы местного значения) в чрезмерно общей форме. Кроме того, органы местного самоуправления были вынуждены выполнять многочисленные государственные полномочия, передача и финансирование которых органами государственной власти были плохо формализованы.

2. Законодательство о местном самоуправлении 1995 г. было реализовано не во всех субъектах Федерации. В ряде регионов местное самоуправление вообще не получило развития либо реальными правами муниципальных образований обладали лишь отдельные немногочисленные административно-территориальные единицы.

3. Предусмотренное Законом 1995г. разнообразие территориальных моделей местного самоуправления не во всех случаях обеспечивало приближение муниципальной власти к населению. Во многих регионах органы местного самоуправления избирались только на уровне крупных территориальных единиц – районов. Более того, с начала 2000-х годов активизировались процессы укрупнения муниципальных образований в субъектах Федерации и перехода от поселенческой к районной модели. Так, в период с 2002 по 2004 гг. общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13, 5 до 11,5 тыс.

Считалось, что более четко прописанная в законодательстве территориальная структура местного самоуправления, предусматривающая создание муниципалитетов нижнего уровня – поселений – на большей части территории страны, позволит приблизить местное самоуправление к населению, активизировать участие жителей в решении вопросов местного значения, будет способствовать дебюрократизации местных органов власти. С этой же целью новое законодательство более подробно раскрывало формы непосредственной демократии на местах и механизмы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

4. Законодательство 90-х годов не смогло решить один из центральных вопросов местного самоуправления – обеспечение его финансовой самостоятельности. У местных органов власти почти не было доходных источников, закрепленных на постоянной основе. Все остальные средства в той или иной форме (регулирующих налогов либо финансовой помощи) выделялись с регионального уровня, причем правила, регулирующие выделение средств, могли меняться ежегодно и во многих случаях отличались непрозрачностью и субъективизмом. Обычно на региональном уровне определялся необходимый, с точки зрения региона, уровень расходов муниципальных образований по каждой из статей расходов, и под них выделялись доходные источники. При этом муниципальные образования, повышающие эффективность своих расходов, проводящие инновационную политику, как правило, на следующий год получали меньше доходов и проигрывали в финансовом отношении по сравнению с более иждивенчески настроенными муниципалитетами. Тем самым возникала потребность в радикальном пересмотре механизмов бюджетного финансирования на уровне муниципальных образований.

131-ФЗ определяет следующую систему территориальной организации МСУ: