Теории бюрократии. Государственная служба в современной России

В теории государственного управления термин “бюрократия” (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, господство, букв. -власть канцелярии, господство аппарата управления) чаще всего применяется для обозначения административных и технических аспектов организации, обеспечивающих исполнение принимаемых решений. В современном обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих сферах государственной политики.

Бюрократия необходима любой политической системе, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которого воля властвующей элиты осталась бы простым намерением. Многие исследователи считают бюрократию “необходимым злом”: без нее невозможно управление, однако именно она существенно ограничивает возможности граждан влиять на характер функционирования системы государственного управления, усиливая политическое отчуждение в обществе.

Концепции рациональной бюрократии (М. Вебер, В. Вильсон)

В начале XX века немецкий социолог М. Вебер разработал теорию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, пришедшей на смену учреждениям, основанным на традициях или индивидуальной харизме. Вебер полагал, что бюрократия технически способна к достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществления управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, компетентности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками: правила известны всем; цель правил ясна; определены условия применения правил; четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

По Веберу, характерными чертами бюрократического управления являются:

· регламентированность, т.е. функции организации четко определены с помощью нормативных актов, а внутриорганизационное устройство обеспечивается решениями, которые протоколируются, и правилами в форме письменных инструкций, подлежащими хранению;

· иерархичность, т.е. каждое должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри субординационного разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом;

· отстраненность от владения средствами управления, т.е. средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов, следовательно, должностное лицо не может присвоить себе свою должность и она не может быть продана, подарена или передана по наследству;

· постоянство, т.е. должность представляет собой постоянное занятие по найму с фиксированной зарплатой, с перспективой регулярного служебного продвижения, а после отставки — с гарантированной пенсией;

· опытность и безличность, т.е. должностные лица назначаются на основе своих профессиональных качеств без произвола и личных предпочтений со стороны руководства.

Вебер определял бюрократию как “организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления”.

Вебер считал, что ближе всего к его идеальному типу, основанному на юридической и рациональной власти, были в начале XXв. государственные и частные организации Западной Европы и США.

Впоследствии исследователи критиковали Вебера за то, что он обращал внимание только на формальные черты бюрократии, опуская неформальные отношения и несанкционированные правилами модели поведения, развивающиеся в рамках формальных организаций. Кроме того, Вебера критиковали за идеализированную концепцию бюрократии, поскольку дав описание функций различных элементов, его модель не выделяет ни дисфункций, ни конфликтов, возникающих между составляющими систему элементами.

В американской административной науке эту же парадигму развивал в начале XX века будущий президент США В. Вильсон (его главная работа по этой проблематике - «Изучение администрации»).
Основные посылки теории В. Вильсона:

а) наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;

б) структурное сходство всех современных правительств;

в) отделение управления от политики;

г) профессионализм служащих;

д) организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

е) наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благополучия.

Как видим, М. Вебер и В. Вильсон, идя с разных сторон, сформировали по существу аналогичные концепции.

Преимуществами бюрократической организации является четкость, быстрота, компетентность, преемственность, субординацию, стабильность и, наконец, обезличенных характер деятельности. Это поднимает ее значительно выше за все другие виды организации.

Бюрократия состоит из индивидов, которые выполняют «рациональные» социальные действия, направленные на достижение целей государства. Таким образом, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

Критика концепции:

- В бюрократическом аппарате отсутствует гибкость

- Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность

- Исчезновению индивидуальной ответственности и инициативы способствует иерархическая форма устройства.