Территориальные основы местного самоуправления.

Территориальные основы МС – упорядоченная организация в целях обеспечения эффективности МС, его функционирования в рамках обособленной территории с четко установленными границами.

Территориальные основы МС обеспечивают осуществление муниципальной власти в границах населенных пунктов, а также по городам и районам.

Муниципальное образование – территориальное объединение граждан, созданное в целях осуществления местного самоуправление.

Существенным элементом статуса муниципального образования является составляющие его категории: территория, население, властные полномочия, публично-значимые функции, а также наличие органов МС + местный бюджет, местные налоги, сборы, собственность, символика и др. атрибуты, устав.

Муниципальные образования можно классифицировать по разным основаниям:

1) в зависимости от географической зоны расположения;

2) в зависимости от размеров территории;

3) от численности населения;

4) от электоральных предпочтений граждан;

5) в зависимости от публично-правового статуса;

6) наличия предметов ведения, органов местного самоуправления, их структуры, полномочий.

К РФ определила, что муниципальное образование – это городское, сельское, иное поселение. В ФЗ 1995 года №154 было сказано, что муниципальное образование – это городское, сельское поселение, иная территория, в границах кот. осущ. местное самоуправление, сформированы ОМС (выборные), определена муниципальная собственность и сформирован местный бюджет. В Законе 2003 года нет понятия муниципального образования, а просто устанавливаются виды возможных МО. При этом используются 2 основных критерия: 1) организационный – наличие местного самоуправления и его органов; 2) материальный – наличие муниципальной собственности и местного бюджета.

Закон определяет, что МО являются: городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, а также внутригородские территории городов федерального значения.

Сельское поселение – это 1 или несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией.

Сельский населенный пункт: те, которые не входят в городской населенный пункт.

СП: СНП (если больше 1000) или СНП (менее 1000) + СНП (менее 1000)

Городское поселение – это город, или поселок (городского типа) с прилегающими территориями.

Городской населенный пункт: город, поселок, рабочий поселок.

Городское поселение: ГНП и НП, не являющийся сельским населенным пунктом.

Муниципальный район – это несколько поселений или несколько поселений с межселенной территорией, объединенных общими границами.

МР= ГП +СП +СП +МТ

Поселения объединяются в муниципальный район, если они взаимозависимы.

Городской округ – это городское поселение, не входящее в состав муниципального района.

ГО = ГП +НП

Внутригородская территория городов федерального значения – это часть территории города федерального значения.

ВТГФЗ =

ФЗ закрепляет 2 уровня (ступени) муниципальных образований. Критериями разграничения по ступеням являются полномочия, в частности городские и сельские поселения, а также внутригородские территории городов федерального значения решают только вопросы местного значения, иные МО решают вопросы местного значения, а также осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия.

Низший уровень МО – сельские, городские поселения и внутригородские территории. Это низший уровень, в рамках которого не могут создаваться еще какие-то МО, могут решать только вопросы местного значения, не выполняют делегированных полномочий.

Высший уровень МО - городской округ и муниципальный район – это 2 вида МО, кот.: 1) создаются, чтобы решать вопросы местного значения; 2) должны осуществлять делегированные полномочия. В рамках муниципального района и только в его границах формируются городские и сельские поселения – второй уровень.

МО может состоять из 1 населенного пункта, а может включать несколько таковых. МО может включать, помимо земель населенных пунктов, прилегающие к ним территории, а в муниципальном районе, кроме городских, сельских поселений, в состав территорий могут входить межселенные территории. Территории МО устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ, т.е. РФ определяет критерии, а сами границы МО определяют субъекты. Данные законы субъектов должны приниматься с учетом местных традиций. Создание МО должно учитывать национальный состав населения, географические особенности территории, миграционные процессы и другие социально значимые факторы. Общим критерием решения всех вопросов (создания, упразднения, изменения границ, статуса) должно происходить с учетом мнения населения.

Критерии:

1) МС осуществляется на всей территории РФ, но в границах МО:

· Территория субъекта делится между поселениями. Территории всех поселений входят в состав муниципального района, кроме городского округа.

· В состав территорий поселений входят любые земли, независимо от формы собственности (собственно земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, земли для развития поселений, рекреационные земли, земли традиционного природопользования населения).

2) МС осуществляется на определенных территориях, причем ограниченных друг от друга:

· Закон четко называет виды МО. Кроме названных видов, другие МО создаваться не могут.

· Критерии определения границ и территорий МО определены сегодня федеральным законодателем.

3) Территории МО д.б. такими, чтобы могли осуществляться вопросы местного значения. Например: границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости решать вопросы местного значения и осуществлять делегированные полномочия.

4) Статусом МО может наделяться только населенная территория. Определен минимум численности населения для сельских поселений – если это 1 сельский населенный пункт, то должно быть, как правило, более 1000 человек. Если в сельское поселение объединяются несколько сельских населенных пунктов, то в каждом из них м.б. меньше 1000 человек. Населенный пункт численностью менее 1000 человек должен входить в состав городского или сельского поселения как правило, но в виде исключения в соответствии с законом субъекта, такой сельский населенный пункт может наделяться статусом МО. Границы МО, размер территории и устанавливается с учетом численности местного населения.

5) МО самостоятельны и не допускается подчинение одного МО другому. Каждое МО имеет свою собственность, свой бюджет, свои органы местного самоуправления.

6) Требования к границам МО. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Но при этом административным центром муниципального района м.б. городской округ. Критерий временной доступности: от любой точки сельского поселения до административного центра д.б. не больше 4 часов пешего хода в одну сторону; от любого МО до административного центра должно быть не больше 4 часов езды в одну сторону на общественном транспорте. В Свердловской области на данный момент создано около 100 МО.

7) Могут быть объявлены малонаселенные и густонаселенные территории, где часть требований по образованию МО не реализуется.

2,3 человека на кв.км. у нас. Малонаселенные – меньше 1, а густонаселенные в 3 раза больше. Территории с такой плотностью могут определяться для отдельных территорий субъектов, для отдельных МО в пределах численности сельских поселений. Не чаще, чем 1 раз в 5 лет субъект может инициировать перед правительством РФ объявление таких территорий. Постановление от 24 мая 2004 года. РФ ведет реестр МО на основании постановления Правительства от 1 июня 2005 г.

Административно-территориальное деление субъектов и муниципально-территориальное устройство

МСУ осуществляется в границах сельских, городских поселений, на других территориях, с учетом исторических и других традиций. Т.О. конституция не связывает МСУ с АТ делением субъектов. В связи с этим субъекты по-разному регулировали вопросы соотношения АТ деления и МСУ. Часть субъектов провозгласили, что МО на их территории создаются только в границах АТЕ. Например, Пермская область, Челябинская область, Пермский край. Другие субъекты допускают возможность совпадения границ АТЕ и МО (Например, Ленинградская область). Еще одна группа субъектов, например, Свердловская область: закон не предусматривает никакой связи между АТ делением и муниципально-территориальным устройством. МО формируются по федеральному законодательству для решения вопросов местного значения. АТЕ определяется законом субъекта и эти единицы создаются для решения государственных задач, то есть у них разное функциональное предназначение. НО реально границы часто совпадают.

АТ деление, устанавливаемое субъектом, включающее образование, преобразование упразднения АТЕ не может вторгаться в интересы к территориальной организации МСУ (Определение КС от 15 мая 2007 №406). Это означает, что вопросы образования, преобразования АТЕ не могут и не должны влечь за собой изменение границ, в пределах которых осуществляется МСУ и, наоборот.

Решения КС: ПКС 24 января 97г.: АТЕ формируются субъектом и в них могут быть образованы представительные и исполнительные ОГВ;

3 ноября 1997г: АТЕ и МСУ не связаны!

30 ноября 2000г.: любое изменение территориальных основ МСУ не может приводить к отказу от него.

РФ в лице федеральной службы статистики ведет параллельно 2 системы классификации:

1)общероссийский классификатор объектов АТЕ:

Районы

Города

Внутригородские районы

Округа города

Поселки городского типа

Сельсоветы

Сельские НП

2) общероссийский классификатор территорий МО; закрепляются виды МО (5 видов).

Изменение границ МО, преобразование, упразднение, создание новых

Осуществляется законом субъекта по инициативе населения, ОМСУ, ОГВ субъекта, ОГВ РФ.

Инициатива населения оформляется по типу инициативы населения (проведение собрания для выдвижения инициативы – регистрация в избирательной комиссии вопроса и инициативной группы - сбор подписей – проверка – передача на рассмотрение представительного органа).

Если инициатива исходит от ОВ, то принимаются соответствующие решения этими органами.

Для изменения границ требуется согласие населения через голосование граждан или сход граждан (если маленький НП) + учет мнения представительных органов всех МО.

Если меняются границы поселений, затрагивающие территории входящих в их состав НП – голосование граждан + учет мнений представительных органов.

Между муниципальными районами и поселениями и при этом не изменяются территории иных поселений и НП – требуется учет мнения населения через представительный орган.

Т.О. в разных случаях допускается разный вариант учета мнения населения непосредственно через голосование (сход), опосредованно (через представительный орган). Определение КС от 6 марта 2008г. Производство об изменении границ состоит из следующих этапов:

1) выдвижение инициативы;

2) выявление мнения населения;
3) принятие закона субъект об изменении границ (инициирует ОМСУ, если он этого не сделал, то Правительство субъекта);
4) изменение устава и внесение изменений в реестр МО.

Преобразование МО – объединение, разделение и изменение статуса. Инициатива может исходить так же от населения или органа власти любого уровня.

Если объединяются 2 поселения и не затрагиваются интересы иных МО – проводится голосование (сходы граждан).

Если мы объединяем муниципальные районы и не затрагиваются интересы иных районов – учитывается мнение населения, выраженное представительным органом.

Если мы делим поселения - требуется голосование или сход.

Если мы делим район – учет мнения поселения через представительный орган.

Изменение статуса

Изменение статуса возможно только в отношении городского округа и городского поселения. Для изменения статуса необходимо проведение голосования, причем раздельно на территории городского поселения и территории городского округа.

Для изменения статуса городского поселения в округ необходимо учитывать социальную, транспортную, иную инфраструктуру: 1) необходимую для самостоятельного решения вопросов местного значения в новом городском округе; 2) муниципальный район, потерявший городское поселение, должен сохранить возможность делегирования полномочий.

Введено дополнительное ограничение: должно быть подтверждено перспективное развитие городского поселения в генеральном плане поселения, подтверждение того, что данная территория может претендовать на статус городского округа.

Однако градостроительный кодекс запрещает распространять положения ген.плана на иное МО.

ФЗ №131 при всех преобразованиях предусмотрел проведение публичных слушаний. При преобразовании может прекращаться деятельность органов МСУ, если меняются границы, то есть если фактически создается новое МО. При изменении статуса органы продолжают функционировать (может быть изменение представительного органа).

Упразднение МО

Допускается только в отношении сельских поселений, если поселение находится на территории с низкой плотностью населения, число жителей меньше 100 человек и поселение находится в труднодоступном месте – проводится сход граждан и получается поселение на межселенных территориях.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях

Может касаться только одного НП, требуется согласие населения, выраженное представительным органом. Инициатива от населения или от любых уровней гос. власти.

29.09.2010г.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях:

это может касаться только одного населённого пункта;

требуется согласие населения, выраженное представительным органом (например, через публичные слушания);

инициатива может исходить от населения или от любого уровня власти.

Особенности осуществления местного самоуправления на отдельных территориях:

Закон для ЗАТО. Законом 1995 года было предусмотрено, что в соответствии с КРФ, ст.55, ч.3 – допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях лишь ФЗ только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В законе 2003 года основания для введения ограничений были дополнены в частности необходимостью защиты нравственности, здоровья и прав других лиц. В РФ действует ФЗ о ЗАТО 1992 года, по этому закону ЗАТО– территории, имеющие органы местного самоуправления, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению или утилизации оружия массового поражения, других материалов, если на этой территории находятся военные и иные объекты, для которых требуется особый режим безопасного функционирования. Решение о создании ЗАТО принимается президентом РФ по предложению правительства, это обязательно согласовывается с субъектом, на территории которого находится ЗАТО (может также одновременно находиться в границах 2х субъектов). ЗАТО находится в ведении федеральных исполнительных органов власти, но при этом органы местного самоуправления наделяются рядом дополнительных полномочий на соответствующей территории. Они вправе координировать деятельность предприятий, милиции, иных служб (по чрезвычайным ситуациям и др.), если имеет место угроза чрезвычайной ситуации.

Органы местного самоуправления оповещают население и создают условия для эвакуации при чрезвычайной ситуации, участвуют при обеспечении пропускного режима, имеют право выдавать разрешение на въезд-выезд с территории и участвуют в разных экспертизах в границах муниципального образования.

Органы местного самоуправления в границах ЗАТО имеют ряд ограничений: они обязаны согласовывать свои планы развития территории, генеральный план, резервирование земель в своих интересах с федеральными органами исполнительной власти.

В границах ЗАТО формируются только городские округа. Во всех такого типа муниципальных образованиях была введена должность сити-менеджера. Есть особенности по приватизации имущества и по формированию местного бюджета.

Также особенности местного самоуправления закрепляются за наукоградами. Закон о статусе наукоградов 1995 года, в котором определяется, что такое наукоград.

Наукоград – муниципальное образование со статусом городского округа, имеющий высокий научно-технический потенциал с градообразующим предприятием, включающем целую систем

у различных организаций, проводящий научные экспериментальные производственные разработки в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники в РФ.

15% жителей должно работать в рамках градообразующего предприятия и 50% продукции должны производить предприятия, входящие в эту систему.

Наукоград формируется по решению Правительства, при этом оговариваются сроки, на которые присваивается данный статус этому городу. Основная цель создания наукограда – дополнительное финансирование самых разных программ научно-производственного комплекса.

Приграничные территории:

Органы местного самоуправления дополнительно обеспечивают охрану границ, помощь в поиске нарушителей границы, создание условий для соблюдения пограничного режима.

ФЗ-131 в 2007 году был дополнен статьёй Особенности организации местного самоуправления в образованиях и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (ст.82.1) – предусматривает особенности северных территорий по завозу какой-то продукции в иное время.

ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» - предусматривает создание общин, которые взаимодействуют с органами местного самоуправления.

ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» - такие территории относятся к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального и местного уровня.

Города федерального значения:

В городе Москва на сегодняшний день функционируют 125 муниципальных образований. Границы муниципальных образований совпадают с границами муниципальных районов. Поэтому в каждом образуются независимые друг от друга органы двух видов:

1) управа как орган исполнительной власти, входящий в систему государственной власти и подчиняющийся мэру, Правительству Москвы, а также префекту. На этой же территории функционируют органы местного самоуправления (муниципальное собрание как представительный орган, глава как руководитель муниципального образования и муниципалитет как исполнительный орган). Закон «О наименованиях и границах муниципальных образований» - определяются границы, виды муниципальных образований и определяются полномочия органа местного самоуправления.

В Санкт-Петербурге функционирует 111 муниципальных образований – закон субъекта «О территориальном устройстве С-П»: города, округа, посёлки.

Вопросы местного значения по этим двум законам различаются.

Об особенностях осуществления местного самоуправления – КС – Определение от 5.07.2003 года.