Регистр муниципальных нормативных правовых актов

федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов: состав, порядок ведения (ст.43.1 ФЗ-131, Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 N 657, Приказ Минюста РФ от 19.12.2008 № 298, Приказ Минюста РФ от 22.12.2008 № 300 )

• регистр муниципальных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга состав, порядок ведения (Закон СПб от 03.12.2008 N 752-138 "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга«; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24.02.2009 N 210 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга")

• правовая природа регистра?

• необходимость включения устава МО в регистр МПА?!

• каковы последствия с точки зрения действия МПА в случае невнесения его в регистр по мотиву несоответствия законодательству?

Институт относительно новый, состоящий из двух уровней:

1. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов

2. Региональный регистр муниципальных нормативных правовых актов

Для чего вообще нужен этот регистр, какова цель его введения. Муниципальное правотворчество это самое большое по объему правотворчество в РФ. Оно втрое превышает федеральное и региональное правотворчество, ратифицированные международно-правовые акты. Соответственно, вопрос законности муниципального правотворчества стоит с момента принятия действующей конституции и стоит таким образом, что никто его особенно не решает, он уже перерос в разряд риторических вопросов, потому что никаких существенных улучшений на муниципальном уровне на предмет соблюдения законности не происходит.

В связи с этим федеральный законодатель предпринял попытку собрать все муниципально правовые акты, которые были приняты на территории РФ с 2008 года, и посмотреть, что представляет из себя муниципальное правотворчество и насколько оно соответствует законодательству.

Цели ведения регистра муниципальных правовых актов (обнаруживаются в актах Минюста):

1. Обеспечение верховенства конституции и федерального законодательства

2. Учет и систематизация МПА

3. Реализация конституционного права граждан на получение достоверной информации. Регистр ведется в электронном виде и по сути подразумевает, что любой житель муниципального образования имеет возможность ознакомиться, при необходимости, сослаться на соответствующий МПА. Более того, даже жители других МО и субъектов федерации имеют возможность доступа к искомому МПА.

Что ведение этого самого регистра означает с точки зрения взаимоотношений государственной власти и МСУ. Федеральный регистр – он составной, он состоит из регистров субъектов РФ. поэтому федеральные органы непосредственно не взаимодействуют с МО, они взаимодействуют с органами государственной власти субъектов РФ и в их случае это координация в форме информационного обмена. Но все-таки для муниципалов это тоже имеет определенное значение, несмотря на то, что непосредственных взаимоотношений между федерацией и муниципалами не возникает, все таки представляется, что такая информационная база муниципального правотворчества является формой государственной поддержки местного самоуправления, т. е. формой содействия государственной власти местному самоуправлению в его функционировании. Почему? – потому что ознакомиться с муниципальными правовыми актами могут не только граждане, но и иные муниципалы, и ознакомиться они могут не только с муниципальными нормативными правовыми актами, но и с определенной сопутствующей информацией – судебные решения, прокурорские протесты, касающиеся этих актов, юридическая экспертиза на предмет их соответствия законодательству. И уже на основании этого в других муниципальных образованиях муниципалы, осуществляя правотворчество, могут посмотреть, какие ошибки совершать не надо, как лучше у себя самих сформулировать содержание нормативного правового акта, чтобы потом не было обжалований.

В частности, исходя из указа президента от 15 октября 1999 года № 1370, который является базой государственного содействия местному самоуправлению, органы государственной власти и местного самоуправления должны создавать для местного самоуправления условия для реализации конституционных полномочий МСУ, в т. ч. полномочия по муниципальному правотворчеству.

Ведет федеральный регистр Минюст.

Наибольший интерес для представляет регистр муниципальных правовых актов субъектов РФ. мы возьмем его на примере СПБ.

Данный регистр с одной стороны входит в состав федерального регистра, как и регистры всех иных субъектов, с другой стороны это регистр субъекта РФ, т. е. это полномочия субъекта РФ по которым субъект РФ имеет достаточно широкое усмотрение с точки зрения правового регулирования осуществления данного полномочия.

В регистр муниципальных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга включаются соответственно:

1. Нормативные акты муниципальных образований города СПБ

2. Дополнительная информация к этим муниципальным правовым актам, которая представляет собой судебные решения, прокурорские протесты, акты антимонопольной службы (тогда, когда антимонопольная служба занимается проверкой муниципального правотворчества) и юридическая экспертиза муниципальных правовых актов, сделанная высшим исполнительным органом государственной власти субъекта на предмет соответствия законодательству муниципальных нормативных правовых актов.

Эта экспертиза – это очень хороший вопрос. Откуда вообще субъект РФ придумал для себя полномочия по производству этой самой экспертизы. Если подходить строго, то в тексте 131-ФЗ, ст. 43.1 об экспертизе ничего не говорится. На самом деле субъекты РФ (и СПБ не единственный, который пошел по такому пути) довольно активно преобразовали регистр в форму государственного административного контроля в сфере местного самоуправления. Контрольная деятельность здесь выражается в том, что перед включением в регистр муниципальный правовой акт проверяется на предмет его соответствия законодательству (федеральному, субъекта РФ) и если выявлено несоответствие, то в регистр муниципальный правовой акт не включается. Муниципалам направляется предложение со стороны высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ об устранении нарушений законодательства и только после такого устранения муниципальный правовой акт включается в регистр. Есть субъекты РФ, где регистр это чисто координация в форме информационного обмена: мунципалы предоставляют информацию, субъекты РФ включают ее в регистр и на это все – никаких проверок, предложений, никаких дополнительных полномочий субъект РФ не берет.

В связи с этим необходимо задаться вопросом (эта коллизия была в экзамене). Коллизия заключается в следующем: ст. 43.1 закона № 131-ФЗ ничего не говорит о юридической экспертизе муниципальных правовых актов, и, соответственно, норма закона Санкт-Петербурга о регистре муниципальных правовых актов, которая предусматривает подобное полномочие субъекта РФ и указание на то, что муниципальный правовой не включается в регистр в случае его неприведения в соответствие с законодательством?

Надо рассмотреть с точки зрения Конституции, разграничения предметов ведения и полномочий и поставить вопрос о том, 1) правомерно наличие подобного правового регулирования субъекта федерации, т. е. мог ли он на самом деле так прочитать ст. 43.1 как он ее прочитал, 2) допустим ли в принципе государственный административный контроль за муниципальным правотворчеством. Вот две проблемы, которые должны быть внятно и глубоко изложены на экзамене.

1) Начинаем со ст. 72 Конституции.

Функции регистра указаны даже для федерального регистра. Да функции регистра указаны в подзаконных актах, но они есть. Поэтому его функции должны обеспечиваться – пусть не самим федеральным регистром, но регистрами, входящими в его состав. Еще хороший довод – из конституции следует необходимость обеспечения законности и это обязанность всех органов публичной власти, не только федеральных, но и региональных и не только законодательных и судебных, но и исполнительных. Из совокупности всего этого можно вывести соответствующее прочтение ст. 43.1 как допускающей введение юридической экспертизы муниципальных правовых актов.

2) Мы приходим к выводу, что такое полномочие по контролю может быть. Может ли оно быть в той форме, в которой он осуществляется в рамках регистра? Требования к административному контролю сформулированы в курском деле и там написано, что недопустимы такие действия со стороны органов государственной власти в отношении актов местного самоуправления, которые приняты по вопросам местного значения, которые привели бы к их приостановлению или отмене во внесудебном порядке. Исходя из этих критериев, которые высказаны в курском деле, эта система административного контроля, которая отражена в регистрах субъектов РФ, полностью соответствует позиции Конституционного суда и даже мера, которая используется как реакция на выявленные нарушения, это та мера, которая приведена Конституционным судом в качестве меры административного контроля в сфере местного самоуправления. Права местного самоуправления здесь не затрагиваются, т. к. никакой внесудебной отмены или приостановления акта здесь нет. à смотрим курское дело и таким образом решаем коллизию.

Что происходит с Уставом муниципального образования в рамках его включения в регистр. В регистр включаются все муниципальные нормативные правовые акты без исключения. Устав – это тоже муниципальный нормативный правовой акт. Для того, чтобы устав стал таковым, т. е. приобрел юридическую силу, необходимо, чтобы он прошел государственную регистрацию и был опубликован. В рамках государственной регистрации осуществляется проверка устава на соответствие вышестоящему законодательству. Что происходит в данной ситуации. Устав зарегистрирован и вступил силу, т. е. он прошел проверку в Минюсте и был признан годным. Когда он поступает в регистр, его проверяют опять и по сути у нас один и тот же акт проходит двойную проверку. à Сколько надо проверять муниципальное правотворчество?

Как вы оцениваете эту ситуацию с точки зрения правомерности. Личное мнение – если мы допускаем возможность для субъекта РФ ввести в рамках процедуры внесения акта в регистр юридическую экспертизу муниципального нормативного правового акта, то мы должны распространить этот вывод и на Устав. Сформулированные в федеральном законодательстве функции регистра должны выполняться вне зависимости от того, о каком муниципальном нормативном правовом акте идет речь (а устав таковым, несмотря на некоторые его особенности таковым продолжает оставаться). Кроме того, если мы констатируем, что из конституции следует обязанность обеспечения законности в т. ч. региональными органами государственной власти, то нет никаких оснований освобождать их от этой обязанности в отношении обеспечения законности Устава МО, тем более, что контроль с их стороны несмотря на повторность проверки продолжает соответствовать всем требованиям к административному контролю в сфере местного самоуправления, сформулированным Конституционным судом и сама по себе фактическая повторность проверки никак не затрагивает прав местного самоуправления, т. к. в данном случае по прежнему не происходит внесудебной отмены или приостановления акта. В качестве общего вывода можно сказать следующее – повторность контроля со стороны государственных органов может иметь место, если эта повторность как таковая не нарушает прав местного самоуправления.

Устав муниципального образования.

Несмотря на его особенности, это подзаконный акт, его нельзя ставить в один ряд с законодательством.

1. Подзаконный акт – это означает, что он создается на основании и во исполнение закона. Но есть такие вопросы, как первичное и вторичное правовое регулирование устава. В данном случае устав может быть тем источником, единственным, который осуществляет правовое регулирование по тому или иному вопросу – тогда, когда федеральный законодатель дает ему на то непосредственное полномочие либо тогда, когда данный вопрос нигде не урегулирован вообще и не исключен из ведения местного самоуправления (первичное правовое регулирование).

2. Акт учредительного характера. Напоминает Конституцию РФ, конституции и уставы субъектов РФ. Некоторое сходство есть при всем при том, что устав – это подзаконный акт. Но лишь некоторое сходство - не писать про особую правовую связь, общую правовую природу и т. д. Что значит учредительный характер – устав является основой для муниципальных правовых отношений. Это базовый акт для муниципального правотворчества в том числе, ядро муниципального правотворчества и его основа наряду с законодательством РФ и субъектов РФ. Все МПА, в частности, тогда, когда они попадают в регистр муниципальных правовых актов, они проверяются на соответствие не только законодательству, но и уставу муниципального образования. Именно устав закладывает структуру органов местного самоуправления, как они будут формироваться, разграничивает полномочия между ними.

3. Элемент правовой основы местного самоуправления.

4. Свойства устава. Высшая юридическая сила по сравнению с другими МПА; прямое действие; применяется на всей территории МО.

Характеристика предмета регулирования устава муниципального образования

1) Первичное уставное регулирование - ФЗ № 131, другие федеральные законы, законы субъектов РФ перечисляют вопросы, которые подлежат урегулированию только в уставе МО

2) Вторичное уставное регулирование путем:

- выбора в уставе варианта регулирования в предусмотренных законами пределах;

- воспроизведения норм федерального законодательства и законов субъекта РФ

Примеры:

· Порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образование – сочетание первичного и вторичного правового регулирования (первичное: субъекты инициативы изменений в устав (в ФЗ они не поименованы); порядок обсуждения).

· Субъекты правотворческой инициативы на уровне МО – вторичное правовое регулирование (ст. 26). (если правотворческую инициативу рассматривать узко и говорить о ней только как об инициативе населения и не наделять этой возможностью, например, какие-нибудь общественные организации).

· Муниципальная служба – вторичное правовое регулирование (ст. 42, ФЗ о муниципальной службе, законы субъектов РФ; ничего своего здесь особо быть не может, варианты развития событий формулируются на базе указанных актов).

· Гарантии осуществления полномочий депутата члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (вторичное правовое регулирование - ст. 40).

Порядок принятия Устава

1) Подготовка проекта устава МО (изменений в него)

2) Официальное опубликование (обнародование) проекта не менее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава или внесении в него изменений

3) Обсуждение проекта устава (изменений в него) гражданами на публичных слушаниях (! Не проводятся, если изменения в устав вносятся в связи с изменениями федеральных законов)

Когда изменения в устав вносятся в упрощенном порядке – когда он приводится в соответствие с действующим законодательством.

4) Принятие представительным органом МО (2/3 от установленного числа депутатов) либо населением непосредственно на сходе граждан

5) Обязательная государственная регистрация в органах юстиции в порядке, установленном ФЗ№ 97-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»

6) Официальное опубликование (обнародование) после государственной регистрации

7) Вступление в силу после официального опубликования (обнародования)