КАТЕГОРИИ:
АстрономияБиологияГеографияДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника
Конституционные основы организации местного самоуправления
• Местное самоуправление – основа конституционного строя (ст.12)
• Органы местного самоуправления – форма народного представительства (ст.3)
Если вы не можете толковать ст. 12 Конституции, то вам решительно нечего делать на экзамене.
Ст. 12 – Местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий.
Исходя из ст. 12 – местное самоуправление есть институт, а отнюдь не право граждан. Это в чистом виде институт. Именно на базе его возникает право. Помимо того, что это институт, у нас КРФ сразу нацеливает на две вещи:
1. МСУ не входит в систему государственной власти, т. е. оно должно как-то соотносится с государственной властью. А соотносятся между собой явления, которые имеют общую природу. Отсюда вывод, что МСУ – это власть, разновидность публичной власти. Эту идею последовательно проводит КС РФ, в частности, например, в удмуртском деле 1997 года. КС говорит о том, что в РФ, если мы употребляем слово «власть», это не означает автоматически, что это власть государственная, может быть и иная - муниципальная. И то, и другое есть разновидности власти народа, исходя из ст. 3 КРФ, т. е. две ветви единой народной власти.
2. Конституция местное самоуправление определяет через компетенцию – местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Отсюда вывод – покуда в законе не определены пределы этой самой компетенции, т. е. эти самые полномочия, в рамках которых местное самоуправление самостоятельно, сказать, что такое местное самоуправление в РФ, мы не сможем.
Коль скоро местное самоуправление – это власть, есть смысл понять, какова природа этой власти и к какой из ветвей власти относится местное самоуправление. Все мы знаем, что по горизонтали власть делится на законодательную, исполнительную, судебную. По вертикали власть тоже делится – это федеральная власть и власть субъектов РФ. По вертикали отдельно можно говорить о государственной власти и местном самоуправлении как неком варианте разделения властей.
Местное самоуправление занимается исполнением законов, действует на основании и во исполнение законов. Само оно не законодательствует. Если кто-то скажет, что есть законодательный орган местного самоуправления, за экзамен получит два, потому что это означает, что вы не разделяете государственную власть и местное самоуправление. На муниципальном уровне есть только представительные органы. Вышесказанное означает, что местное самоуправление тяготеет к исполнительной власти, поскольку по своему характеру деятельность МСУ – это деятельность исполнительная. Полномочия, которые передаются органом государственной власти местному самоуправлению, носят сугубо исполнительный характер. Т. к. местное самоуправление – не законодатель, его правотворчество носит административный характер. Исходя из всего вышеизложенного можно говорить о том, что местное самоуправление тяготеет к власти исполнительной.
• Права граждан по участию в осуществлении местного самоуправления (ст.32, 33, 46)
• Органы местного самоуправления – гаранты реализации прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.15, ст.18, ч.2 ст.24).
С учетом того, что человек, его права и свободы – высшая ценность, все ветви и уровни публичной власти имеют целью своего существования реализацию прав, свобод человека и гражданина
• Общие принципы организации местного самоуправления – предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. «н» ч.1 ст.72)
Т. к. местное самоуправление – это предмет совместного ведения, у нас возникает вопрос о том, что такое «общие принципы организации местного самоуправления». С учетом того, как меняется наш законодательный подход, законодатель плохо понимает, что такое «общие принципы». В свою очередь КС отмечает, что ситуация, когда сначала у нас широкий подход к категории «общие принципы», а потом узкий подход, который приводит к мелочной регламентации, нормальна, это сугубо усмотрение законодателя. Но, наверное, вряд ли это так. Потому что если мы общие принципы воспринимаем как тотальное правовое регулирование в той или иной сфере, у нас полностью выпадает участие субъекта федерации в правовом регулировании в рамках совместного ведения, выпадает с содержательной стороны, потому что субъекту федерации просто становится нечего добавить, он обречен переписывать федеральные законы.
Примеры мелочности правового регулирования. Закон № 131-ФЗ устанавливает минимальную численность представительных органов. Ну, благо, не максимальную. С другой стороны, наличие минимальной численности депутатов в зависимости от численности жителей муниципального образования не облегчает нашу участь с той точки зрения, что полностью игнорируются те традиции, та система, которая сформировалась до 2003 года, т. е. муниципалитет уже не может сформировать представительный орган с меньшим количеством депутатов, чем говорит федеральный закон. Почему так? А непонятно, почему, какие здесь общие принципы организации непонятно. Сделать обобщение и от этого частного перейти к какому-то общему принципу не получается.
• Признаки и принципы местного самоуправления (гл.8)
Посмотреть, что КС понимает под содержанием общих принципов
Система конституционных принципов организации МСУ
1. Признание МСУ. Это означает, что местное самоуправление признается как объективно существующий факт. Государство не учреждает его, а признает, что оно есть, соответственно признает местное сообщество субъектом права на местное самоуправление и исходя из этого берет на себя обязанность гарантировать соответствующее право и гарантировать существование местного самоуправления.
2. Гарантированность МСУ. Наличие различных гарантий – материальных, организационных, институциональных и т. п. У нас на эту тему есть Указ Президента № 1370.
3. Самостоятельность МСУ. Когда студент видит это словосочетание, у него рождается исключительная привязка самостоятельности к полномочиям МСУ. Самостоятельность в рамках компетенции – это всего лишь один из платов самостоятельности МСУ. На деле самостоятельность МСУ гораздо шире – правотворческая, организационная, финансовая автономия. Поэтому самостоятельность надо понимать более комплексно.
4. МСУ - как форма народовластия. Говорили, повторяться не будем.
Невхождение МСУ в систему государственной власти.
Эта ситуация невхождения связана с организационной самостоятельностью МСУ. Если разбираться по существу, достаточно было бы в Конституции написать, что МСУ обладает определенной самостоятельностью, но в Конституции выделена самостоятельность организационная и компетенционная. Что представляет собой норма о невхождении МСУ в систему органов государственной власти?
Анализ ряда позиций конституционного суда позволяет сделать следующие выводы о содержании формулировки «невхождение местного самоуправления в систему органов государственной власти». Невхождение МСУ в систему органов государственной власти имеет следующее содержание:
1. Подразумевает недопустимость решения вопросов местного значения органами государственной власти
2. Подразумевает недопустимость принятия таких решений органов государственной власти, которые повлекли бы за собой прекращение или приостановление акта органов местного самоуправления, принятых по вопросам местного значения, в административном порядке. Т. е. когда без участия суда органы государственной власти выносят какие-то решения, которые прекращают или приостанавливают действие МПА, изданных по вопросам местного самоуправления – это недопустимо
3. Недопустимо замещение каких-либо должностей муниципальной власти путем назначения по решению органов государственной власти. В данном контексте можно вспомнить, что глава местной администрации, который назначается по контракту, он назначается с участием представителей субъекта федерации в конкурсной комиссии. Это имеет место быть. Но с точки зрения Конституции здесь прямого назначения все таки со стороны органов государственной власти нет, потому что в конечном итоге это не они принимают решение – кого назначать, а кого не назначать, а представительный орган местного самоуправления. Конкурсная комиссия – это предварительный этап, перед тем, как представительный орган примет решение. И 2/3 конкурсной комиссии – это представители муниципального образования, представителей органов государственной власти меньшинство.
4. Недопустимо установление в законодательстве субъектов структуры органов местного самоуправления, форм взаимодействия данных органов между собой, полномочий конкретных органов или должностных лиц местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования. т. е. нельзя в законе субъекта прописать для г. Всеволожска конкретные полномочия специально для него.
5. Недопустимо передавать органам местного самоуправления всю совокупность государственных полномочий (т. е. отдельные полномочия – да, всю совокупность – нет). более того, чтобы отвечать принципу невхождения МСУ в систему органов государственной власти, полномочия должны передаваться таким образом, чтобы они были четко конкретизированы в законе и, соответственно, для их осуществления были выделены соответствующие ресурсы.
6. Не допускается непосредственная иерархическая подчиненность органов МСУ органам государственной власти. Понятно, что органы государственной власть – это вышестоящий уровень публичной власти, но говорить о том, что у нас возникает иерархия между вышестоящим уровнем в лице органов государственной власти и нижестоящим уровнем в лице местного самоуправления, нельзя.
7. Не допускается создание органов представительной и исполнительной государственной власти на тех территориях, в частности, субъекта РФ, которые не обладают статусом административно-территориальных единиц субъекта РФ. Почему этот запрет выводится КС РФ – потому что данный метод использовался в ряде субъектов федерации для подмены местного самоуправления органами государственной власти и по сути упразднения местного самоуправления.
Посмотреть по данному поводу: Постановление № 3-П 15.01.1998 года (с участием республики Коми). Постановление от 24.01.1997 № 1-П (см. выше удмуртское дело.). Постановление КС от апреля 2000 года (Злобин, Хнаев), Постановление от 30.11.2000 года № 15-П (курское дело).
Постановление от 15.01.1998 № 3-П:
В соответствии с этой конституционной нормой в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что структура органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования, который разрабатывается и принимается им самостоятельно (подпункт 4 пункта 1 и пункт 2 статьи 8). Установление Конституцией Республики Коми подотчетности исполнительного органа представительному органу местного самоуправления недопустимо, поскольку в ней не содержится оговорки о том, что такая подотчетность может быть предусмотрена лишь уставом муниципального образования. Следовательно, положение пункта 6 статьи 93 Конституции Республики Коми не согласуется со статьей 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному частью второй пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
4. По смыслу пунктов 1 и 3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", установление границ муниципального образования относится к ведению субъекта Российской Федерации. Однако при определении территории муниципальных образований субъект Российской Федерации должен исходить из положения части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Данная конституционная норма конкретизируется в названном Федеральном законе, который, в частности, предусматривает, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (часть третья пункта 1 статьи 12).
Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" выработаны правовые позиции, позволяющие определить территориальную сферу местного самоуправления с тем, чтобы, будучи максимально приближенным к населению, оно при этом не лишалось необходимой эффективности и чтобы в наибольшей степени учитывались особенности конкретной правовой и фактической ситуации.
Вместе с тем обозначение в статье 92 Конституции Республики Коми уровней, на которых местные выборные представительные органы осуществляют функции местного самоуправления, при истолковании данной нормы как исключающей создание таких органов на более низком территориальном уровне, в том числе не предусмотренном в Законе Республики Коми "О муниципальных образованиях в Республике Коми", не согласуется с целью приближения местного самоуправления к населению и препятствует населению других территорий в осуществлении права на местное самоуправление, что не соответствует статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Из такой правовой позиции Конституционный Суд Российской Федерации исходил и в Постановлении от 24 января 1997 года. В то же время вывод о том, что территориальные уровни, на которых местное самоуправление осуществляется выборными представительными органами, недопустимо ограничивать перечисленными в статье 92 Конституции Республики Коми, не означает, что такие органы должны быть созданы во всех муниципальных образованиях. В уставе муниципального образования вопрос может быть решен иначе на основании пункта 6 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускающего осуществление полномочий выборных органов собраниями (сходами) граждан. При отсутствии такой оговорки статья 92 Конституции Республики Коми приобретает неконституционный смысл, поскольку не только нарушает право на местное самоуправление на определенных территориях, но и ограничивает принцип народовластия при его осуществлении.
….местные администрации [будучи в соответствии с Конституцией Республики Коми государственными органами исполнительной власти] практически осуществляют исполнительно - распорядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Конституцией Республики Коми к компетенции местного самоуправления. Создание государственных органов исполнительной власти для решения таких вопросов ([ в смысле - вопросов местного значения]) противоречит статьям 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Оно не согласуется и с частью четвертой статьи 9 Конституции Республики Коми, исключающей вмешательство в законную деятельность органов самоуправления.
Статьи 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливают, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, положения статей 80 и 94 Конституции Республики Коми, согласно которым местные администрации, осуществляющие в соответствии с законами республики решение вопросов местного самоуправления, входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти. Соответственно не согласуется с Конституцией Российской Федерации и оспариваемая в настоящем деле статья 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", предусматривающая образование местных администраций главой Республики Коми, что, как установлено данным Законом, подразумевает также назначение глав местных администраций главой Республики Коми или главами вышестоящих администраций.»
КС РФ в Постановлении сделал общие выводы, какие положения законодательства он рассматривает как неконституционные
«С учетом изложенного на основании части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" должны быть отменены положения Законов Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" и "О местных представительных органах власти в Республике Коми", а также иных законов Республики Коми:
допускающие какие-либо формы властного воздействия вышестоящих местных представительных органов и местных администраций на нижестоящие;
допускающие замещение каких-либо должностей местной администрации путем назначения органом государственной власти или органом другого муниципального образования;
устанавливающие структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации);
допускающие, что в каком-либо муниципальном образовании отсутствует как местный представительный орган, так и сход (собрание) граждан;
допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.»
Постановление от 24.01.1997 № 1-П:
«не соответствует Конституции Российской Федерации статья 2 (абзац 5 части первой, части вторая и третья) оспариваемого Закона в части, касающейся создания представительных и исполнительных органов власти района в городе и города, которые согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики не обладают статусом административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, так как входят в нее через другие административно - территориальные единицы.
согласно статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К этой системе в указанных пределах относятся и органы исполнительной власти в районах и городах республиканского значения.
Однако такие органы и их должностные лица могут действовать только в сфере компетенции указанных органов государственной власти, в том числе районов, городов республиканского подчинения, и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции. Поэтому часть восьмая статьи 21 рассматриваемого Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку ущемляет самостоятельность местного самоуправления и его органов в вопросах их собственной компетенции и по буквальному смыслу ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений.
По смыслу статьи 131 (часть 1) в ее связи со статьями 12 и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти.
Район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него.
содержащееся в части четвертой статьи 7 оспариваемого Закона положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 130,131, постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.д.), не имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.»
Постановление от 2 апреля 2002 года № 7-П (Дело Злобина и Хнаева)
«Таким образом, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (статья 12; статьи 130 и 131, часть 1) и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 9 пункта 1 статьи 8, пункт 5 статьи 18, статья 48).
Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (статья 3, часть 2; статьи 12 и 130, часть 2, Конституции Российской Федерации). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Однако право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности ряда положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Следовательно, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из указанных требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном уровне публичной власти. Это вытекает из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 90, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".
Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы", облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.
Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями - как сторонниками, так и противниками отзыва и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.
Конституционное право на судебную защиту местного самоуправления получило нормативное развитие в положениях федерального законодательства о судопроизводстве и о судебной системе Российской Федерации и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 46 и 52). Данное право может быть использовано и в связи с назначением и осуществлением отзыва и реализуется в процедурах административного судопроизводства.
Поскольку это вытекает из федерального регулирования, отсутствие дублирующих его норм в законах субъектов Российской Федерации не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав отзываемого лица, а также любых других лиц и органов местного самоуправления, участвующих в процедуре отзыва выборного должностного лица.
В силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.
Между тем статья 1 Закона Красноярского края и пункт 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа, определяющие основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 130 (части 1 и 2), поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.
Это приводит не только к противопоставлению одного института непосредственной демократии другому, нарушению конституционного требования самостоятельности местного самоуправления, но и нарушает право на судебную защиту: суды, руководствуясь требованиями статей 10,46 и 133 Конституции Российской Федерации, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что оспариваемыми нормами фактически не обеспечено, и таким образом ограничиваются дискреционные полномочия судов.
гарантией от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва является предоставление лицу возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва.
При конституционном истолковании этих положений, основанном на презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам, следует исходить из того, что норма о праве участвовать в заседаниях потеряла бы смысл, если бы не предполагалось, что соответствующее лицо своевременно информировано о времени и месте их проведения. Поэтому лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления… должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве. Иное истолкование не согласуется с необходимыми гарантиями от злоупотреблений, связанных с противопоставлением института отзыва результатам выборов.
Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта Российской Федерации (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным».
законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно - правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.
Не увлекаться чрезмерно идеей самостоятельности МСУ – ее не нужно абсолютизировать ни в коем случае. Перечисленное не отменяет фактов следующего порядка:
1. Местное самоуправление – это разновидность публичной власти, это означает, что и государственная власть, и местное самоуправление суть разновидности форм управления государством, соответственно, местное самоуправление есть один из уровней управления государством. В связи с этим следует отметить, что МСУ не входит в систему органов государственной власти, но это часть механизма управления государством. То, что МСУ есть часть государства, корреспондирует с позицией ЕСПЧ по этому поводу, которая, в частности, выражалась в том, что на государство возлагались обязательства местного самоуправления, которые оно не выполнило и ЕСПЧ мотивировал это следующим образом – что местное самоуправление не есть государство в государстве, это не есть что-то обособленное от государства, это публичная власть, которая наделяется своими полномочиями законом, она, как и государственная власть, направлена на гарантирование прав человека и на самом деле гражданину на выходе все равно, с кем он общается, с какой из разновидностей публичной власти – государственной властью или местным самоуправлением. Главное, чтобы был результат с точки зрения реализации его права и государство во всех своих разновидностях власти обязано это обеспечивать – если один уровень власти не справляется со своей работой, то другой уровень должен разделить с ним ответственность и обеспечить реализацию прав.
2. Компетенция МСУ не существует произвольно, она определяется законодателем. Соответствующие финансовые ресурсы местного самоуправления, источники доходов местных бюджетов тоже определяются законодателем. Вообще регулирование вопросов местного самоуправления находится в совместном ведении и здесь у нас участвуют все вышестоящие уровни публичной власти в лице федерации и субъектов РФ. Местное самоуправление наделяется отдельными переданными государственными полномочиями. Т. е. все это говорит о том, что при том, что мы признаем самостоятельность местного самоуправления, каких-то непреодолимых препятствий между государственной властью и местным самоуправлением нет, их противопоставление недопустимо.
Принципы организации МСУ в городах федерального значения.
Нас интересует специфика преломления принципов организации МСУ в городах федерального значения.
МСУ в городах федерального значения (далее - ГФЗ) организуется весьма специфически и это обусловлено спецификой такого субъекта РФ как ГФЗ. В нем местное самоуправление организуется на сочетании, с одной стороны, принципа невхождения органов МСУ в систему органов государственной власти, а с другой стороны принципа специфического и характерного только для ГФЗ – принципа обеспечения единства городского хозяйства.
Принцип обеспечения единства городского хозяйства.
Законодательно у нас это вообще не определено. В отношении городов федерального значения он всплывает много, часто и регулярно, но какого его содержание законодатель нам не объясняет. Это (как и интересы местного населения) своего рода Грааль местного самоуправления – все ищут, но никто не знает, что.
Если рассуждать логически, то это, наверное, некие сферы жизнеобеспечения, за комплексное развитие которых несет ответственность власть города-субъекта. Причем надо отметить, что данное понятие наполняется содержательным смыслом самими городами федерального значения (что еще больше усложняет нам жизнь). Если говорить о том, что включается в принцип обеспечения единства городского хозяйства, если рассуждать разумно, то это:
1. Обеспечение комплексного социального развития города субъекта
2. Решение вопросов градостроительного планирования (т. е. понятно, что здесь будет единое решение вопросов на территории всего города-субъекта, что здесь какие-то особенности муниципальные уйдут по объективным причинам)
3. Организация транспортного обслуживания населения
4. Дорожное строительство
тоже понятно, почему это все вопросы единства городского хозяйства - потому что эти инфраструктурные вопросы с учетом того, насколько плотно граничат муниципальные образования в ГФЗ и не могут разделяться. Что происходит, когда они разделяются – классический пример с коммуникациями: представим, что все закреплено как в иных субъектах федерации, т. е. каждый муниципалитет отвечает за свой кусок трубы. По набережной проходит граница муниципального образования – тут труба нормальная, а через дорогу ее прорвало. В итоге сидят без канализации оба муниципалитета, потому что у одного нет денег и он ее не делает, а у второго все в порядке на его участке трубы, но труба то одна. Именно поэтому нужно понимать, что у нас какие-то изъятия должны быть в ГФЗ из тех общих категорий, которые предусмотрены для организации местного самоуправления – просто потому, что мы имеем дело с особым территориальным образованием, которое по сути совмещает в себе государственные и местные функции. По крайней мере в зарубежных странах это так и там нет такого жесткого отделения государственной власти и местного самоуправления. У нас же в ГФЗ без учета этой специфики ГФЗ, зарубежного опыта идет насаждение принципа той организационной обособленности МСУ, которая у нас есть для всех остальных субъектов РФ. А в городе федерального значения на самом деле объективно невозможна реализация этого принципа в том объеме, как это возможно в других субъектах РФ.
Есть у нас существенные особенности организации МСУ в городе федерального значения. Вообще они колоссальны - на откуп законодателю ГФЗ отдано существенное количество вопросов (поэтому когда в экзамене идет теоретический вопрос, например, об особенностях территориальной основы в субъекте СПБ, то нужно знать, что это очень конкретные особенности, которые значительно отличаются от того, что говорит 131-ФЗ и это нужно однозначно представить в ответе (занимаясь изучением той или иной основы местного самоуправления по закону 131, параллельно сразу же обращаться к законодательству СПБ и только посредством этого сравнения можно подготовиться нормально к экзамену)):
1. Установление перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований. Т. е. в федеральном законе есть перечень вопросов местного значения в зависимости от типа и уровня муниципального образования, а для ГФЗ это не работает – он что хочет, то и пишет. А не работает это все для ГФЗ потому, что нет там двухуровневой организации МСУ, МСУ одноуровневое.
2. Законодатель ГФЗ определяет состав муниципального имущества для внутригородских территорий, т. е. что может быть в муниципальной собственности, а что - не может. для других субъектов такое полномочие законодателя субъекта в принципе не характерно.
3. В городе федерального значения именно законодатель субъекта устанавливает источники доходов местного бюджета, в т. ч. установление и введение в действие местных налогов и сборов.
4. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований и те формы, в которых должно учитываться мнение населения в рамках территориальных преобразований.
Неслабый масштаб усмотрения законодателя. К чему он приводит? Законодатель субъекта хорошо помнит, что ему необходимо учитывать принцип невхождения МСУ в систему органов государственной власти. В чем это проявляется, в частности, в отношении определения компетенции местного самоуправления, особенно в СПБ? Проявляется это в том, что у нас происходит 1) помимо того, что происходит смешение вопросов местного значения с полномочиями местного самоуправления, реальное содержание вопросов местного значения мягко говоря неопределенно, т. е. вопросы местного значения не имеют решающего характера и в данном случае работа МСУ выражается в содействии чему-нибудь, участии, внесении предложений в органы исполнительной власти субъекта РФ. Как мы говорили, местное самоуправление – это публичная власть, которая на самом деле не имеет никакого смысла, если за ней не закреплены полномочия, т. к. МСУ самостоятельно в пределах своих полномочий и законодатель обязан наполнить категорию полномочий реальным содержанием. А в ГФЗ нет у этой категории никакого реального содержания. То обстоятельство, что в ГФЗ необходимо идти по пути соблюдения этого жесткого отделения органов государственной власти от МСУ привело к тому, что местное самоуправление практически не имеет реальных полномочий.
Статья Гриценко – слайд.
Особенности МСУ в ГФЗ в решениях КС РФ.
КС РФ не очень много говорит по этому поводу, но говорит такие вещи, которые существенно осложняют нашу жизнь.
1. КС РФ говорит, что жители ГФЗ должны обладать правами на местное самоуправление также как и жители других субъектов РФ. КС РФ говорит об этом в связи с тем, что в городе Москва изначально местное самоуправление и государственная власть концентрировались на одном уровне. И эта ситуация, когда, условно говоря, мэр Москвы был и орган МСУ, и орган государственной власти. На сегодняшний день этого нет, осталось только наименование данного публичного субъекта (поэтому когда пишите примеры наименований должностных лиц МСУ, не пишите «мэр Москвы», потому что на сегодняшний день это однозначно глава субъекта федерации г. Москва, просто он так называется; в других субъектах нет такого совпадения наименований публичных субъектов муниципальной и государственной власти). Совпадение МСУ и государственной власти, двойственная природа публичной власти на самом деле была не такой уж и плохой идеей, причем даже не нашей (она была заимствована из зарубежного опыта, подобное есть в ФРГ, в частности), но КС РФ счел, что подобное совпадение государственной и муниципальной власти есть ущемление прав граждан на местное самоуправление и необходимо разделить государственную власть и местное самоуправление, что и было сделано. Была выбрана модель, по которой пошел СПБ – СПБ изначально сделал кучу муниципальных образований и организовал общегородскую власть, которая в нашем случае есть власть субъекта РФ. Иное же по мнению КС РФ означает лишение жителей ГФЗ права на местное самоуправление.
2. КС РФ все таки понимая, что Москва и СПБ суть специфические субъекты РФ, указал, что учет их особенностей в рамках организации местного самоуправления необходим и он конституционен, однако учет этих особенностей города федерального значения должен быть таким, чтобы он не лишал населения данных субъектов РФ права на местное самоуправление, не ограничивал федеральные гарантии реализации данного права, если какие-то ограничения (права на местное самоуправления) и возможны на уровне субъектов РФ, то только если подобные ограничения изначально непосредственно закреплены федеральным законодательством.
3. Развивает мысль о том, когда допустимы ограничения прав на местное самоуправление жителей городов-субъектов. Подтверждает, что это возможно только тогда, когда ограничения указаны в федеральном законе. В данной позиции КС вопрос стоял о том, что оправдана ли в ГФЗ возможность подчинения одного МО другому. КС РФ установил, что нет – не настолько особенны ГФЗ, чтобы подобные ограничение права на местное самоуправление было, т. е. муниципалитеты могут иметь разный набор компетенции, но что касается соподчиненности, то здесь их статус одинаков.
4. Позиция, которая связана с тем, как определяется компетенция МСУ в ГФЗ. КС констатирует, что то обстоятельство, что в ГФЗ не относится к вопросам местного значения тот вопрос, который отнесен к таковым ФЗ № 131 – это нормально, это соответствует конституции и как раз связано с особенностями ГФЗ, которые заключаются в том, что он сам исходя из обеспечения единства городского хозяйства определяет компетенцию местного самоуправления.
Тема 2. Муниципальные правовые акты как источники муниципального права.
- Понятие и виды муниципальных правовых актов.
- Правовая природа устава муниципального образования и его место в системе муниципальных правовых актов.
- Предмет регулирования устава муниципального образования.
- Порядок принятия устава, его государственная регистрация и вступление в силу
Муниципальные правовые акты
Ст.2ФЗ № 131:МПА – решения, принимаемые в рамках реализации компетенции муниципальные образований, обязательные для исполнения на всей его территории, документально оформленные, имеющие общеобязательный или индивидуальный характер
Можно дать иное определение МПА с упором на нормативные – это официальный письменный документ, принятый в порядке, предусмотренном законодательством, уставом МО, иными МПА содержит нормы права, которые являются обязательными для неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение. За нарушение соответствующих норм предполагается применение санкции.
Особенности МПА: Эти акты содержат нормы, которые подразумеваются как исходящие от местного сообщества, эти нормы регламентируют деятельность данного сообщества, охватывают вопросы местного сообщества, направлены на реализацию интересов местного населения.
Индивидуальные акты – здесь адресаты конкретные лица, носят исполнительно-распорядительный характер.
Помимо того, что мы воспринимаем каждый МПА в отдельности, муниципальные правовые акты воспринимаются как система. Этому пониманию способствует 131-ФЗ, который предлагает иерархию МПА. Что касается иерархической системы, понятие представлено в слайде - взаимосогласованная иерархическая система часть единой системы правовых актов, объединяющей также федеральные правовые акты и правовые акты субъектов РФ на основе принципа верховенства Конституции и законов. В этом понятии сразу появляется признак подзаконности всех МПА, без исключения, в т. ч. устава МПА
Чем еще интересны МПА.
С одной стороны это источник муниципального права как комплексной отрасли законодательства. С другой стороны они также являются источниками конституционного, административного, финансового права.
Классификация МПА
По содержанию все МПА можно подразделить на две глобальные группы
1. Как форма реализации вопросов местного значения
2. МПА как форма осуществления отдельных государственных полномочий
Эта классификация важна с той точки зрения, что в зависимости от того, какого содержание МПА, различаются юридические возможности воздействия на действие МПА со стороны органов государственной власти (в первую очередь, со стороны исполнительных органов).
Например, недопустимо в отношении МПА, изданных по вопросам местного значения, отмена или приостановление со стороны органа государственной власти субъекта во внесудебном порядке. Т. е. если орган государственной власти субъекта РФ полагает, что МПА не соответствует законодательству, он непосредственно, без привлечения суда ничего сделать не может. Именно суд будет устанавливать несоответствие МПА законодательству и только по решению суда возможно реальное требование к муниципалам на предмет того, что они обязаны отменить МПА. В случае неисполнения решения суда и подтверждения неисполнения решения суда в другом судебном процессе возможен роспуск, в частности, представительного органа муниципального образования законом субъекта РФ.
Акты МСУ, которые изданы для реализации отдельных переданных государственных полномочий. 131-ФЗ предоставляет возможность органам государственной власти, полномочия которых осуществляются, приостанавливать, отменять МПА, изданные по вопросам переданных государственных полномочий, т. е. без обращения в суд. Возникает вопрос – соответствует ли это Конституции. Приостановление – да (это оправдано, т. к. несмотря на закрепление принципа невхождения МСУ в систему органов государственной власти органы государственной власти по-прежнему отвечают за реализацию этих полномочий перед населением и должны иметь возможность оперативно реагировать на то, как они реализуются), отмена – нет (в виду принципа невхождения МСУ в систему органов государственной власти).
Классификация МПА по субъекту, принимающему акт
1. Принятые на референдуме гражданами непосредственно
2. Принятые органами, должностными лицами МСУ
Что можно отметить в частности для актов представительного органа местного самоуправления? Если исходить из текста ФЗ № 131, единственная форма акта, которую он упоминает в отношении представительного органа местного самоуправления – это решение. Т. е. весь массив актов представительного органа местного самоуправления, объединяется в один термин – решение. По сути и индивидуальные, и нормативные правовые акты выносятся в одной форме (что, наверное, не совсем правильно).
К слову в отношении иных органов, должностных лиц МСУ законодатель вообще не балует нас формами актов.
Что касается муниципальных правовых актов, принятых главой МО. Глава МО принимает акты в пределах своей компетенции. Это предполагает, что глава МО издает правовые акты на основании и во исполнение устава МО и решений представительного органа местного самоуправления. Это тогда, когда глава МО возглавляет местную администрацию. Если глава МПА является председателем представительного органа, его полномочия по изданию МПА ограничиваются вопросами организации деятельности представительного органа, потому что в данной организационной модели глава МО – это совершенно другое лицо, назначаемое по контракту. В данном случае говорить о том, что глава МО осуществляет значительное правовое регулирование в сфере местного самоуправления вряд ли приходится.
Классификация по юридическому действию МПА
1. Внутриорганизационные
2. Внешне-властного действия
Что касается вопросов разграничения правотворческой деятельности, в большинстве случаев это отдано на откуп правового регулирования устава МО
Классификация МПА по юридической силе.
1. МПА, обладающие высшей юридической силой:
• уставы муниципальных образований;
• оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан (ч.2 ст.43 ФЗ № 131)
2. Нормативные правовые акты представительного органа, принимаемые по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований (ч.3 ст.43 ФЗ № 131)
3. Акты главы муниципального образования, издаваемые в рамках его полномочий и в соответствии с уставом муниципального образования и решениями представительного органа (ч.4 ст.43
ФЗ № 131);
Акты главы местной администрации, принимаемые во исполнение полномочий МА на основе законов, устава ПО, решений ПО МО (ч.6 ст.43 ФЗ № 131)
Нас интересует соотношение по юридической силе устава МО и МПА, которые приняты на референдуме и сходе граждан. Вопрос – может ли решение, принятое на местном референдуме, приобрести юридическую силу норм устава МПА.
На сегодняшний день у нас законодательно ограничивается круг вопросов, которые могут выноситься на местный референдум. В частности, на сегодняшний день нельзя на местном референдуме принять МПА в виде устава МО. Т. е. устав целиком на референдуме принят быть не может, однако это не означает, что какие-то отдельные вопросы, относящиеся к предмету правового регулирования устава, не могут выноситься на местный референдум. и данные положения, которые одобрены на местном референдуме в результате прямого волеизъявления граждан могут обрести юридическую силу норм устава.
Соотношение по юридической силе устава МО и различных решений, вынесенных на референдуме. Федеральный законодатель строит иерархию таким образом, что уставу придается высшая юридическая сила. Во-вторых, нельзя игнорировать особое положение устава в системе МПА – он обладает некоторыми учредительными свойствами, имеет специальный предмет правового регулирования (ст. 44 131-ФЗ). Это база для всего остального муниципального правотворчества (напоминает Конституцию).
Интересная ситуация с юридической силой решения, вынесенного непосредственно населением, возникает тогда, когда оно принимается на сходе граждан. Сход граждан - это местное население, которое собирается для выполнения функций представительного органа в тех МО, где численность местного населения меньше 100 человек. На этом сходе вполне возможно принятие устава МО. И вот при таком варианте развития событий речь идет о том, что непосредственно населением принимается устав Поэтому то, что говорили про принятие устава на референдуме – это один момент. А принятие устава на сходе граждан – другой момент. Т. е. при определенных условиях непосредственно население принимает устав.
Устав МО имеет высшую юридическую силу по отношению к актам, принятым на местном референдуме. Но на референдуме могут приниматься изменения в устав.
Классификация МПА по порядку вступления в силу (ст. 47 ФЗ № 131)
• МПА, вступающие в силу после их государственной регистрации и опубликования (обнародования):
- устав муниципального образования,
- акты о внесении изменений и дополнений в устав;
Для того, чтобы подобный акт вступили в силу, необходима их государственная регистрация (что означает проверку на соответствие законодательству), потом обязательное опубликование или обнародование. К сожалению, проверка в рамках государственной регистрации не гарантирует, что устав будет соответствовать закону.
• МПА, подлежащие обязательному официальному опубликованию (обнародованию) и вступающие в силу после их официального опубликования (обнародования):
- МПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;
• МПА, вступающие в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ:
- нормативные правовые акты представительных органов о налогах и сборах;
• МПА, вступающие в силу в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования
• МПА, вступающие в силу по истечении срока полномочий органа местного самоуправления
-Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления (Искл! Создание контрольно-счетного органа)
-Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий и (или) порядка избрания выборного должностного лица местного самоуправления
Акты, вступающие в силу по истечении срока полномочий органа местного самоуправления. Например, возникает у МО новое полномочие. Оно реализуется отнюдь не сразу, а будет реализовано только следующим составом органа. Та же логика используется тогда, когда речь идет об изменении порядка формирования того или иного органа.
Опубликование (обнародование) МПА
Та формулировка, которая есть в законе на этот предмет, мягко говоря, не утешает, потому что законодатель по сути воспринимает как синонимы очень разные понятия.
Опубликование – помещение аутентичного текста МПА в виде его официальной публикации с указанием соответствующих реквизитов в специальных периодических изданиях, которые признаются источниками официального опубликования.
Обнародование – это более широкая категория, это доведение до всеобщего сведения информации о принятии МПА и его содержании. Каким образом это будет происходить – есть варианты и опубликование – это только один из вариантов обнародования. Другие вариант – ксерокопировать и развесить на столбах. Собрать народ и зачитать акт. Т. е., исходя из смысла закона, возникает проблема с тем, а насколько новопринятый МПА будет реально доступен населению.
Опубликование – у нас к сожалению 131-ФЗ никаких разумных требований на этот счет не содержит, да и вообще никаких требований нет. Возникает ситуация, когда взяли, опубликовали в каком-то издании, которое выпускается раз в полгода в трех экземплярах или опубликовали в издании или только на половине территории МО.
Какие требования можно предъявить к печатному изданию
1. Периодичность выхода в свет
2. Территория распространения печатного издания (это должна быть территория всего муниципалитета)
3. Тираж печатного издания (должен соответствовать потребностям с учетом численности местного населения, т. е. тираж должен быть достаточным для обеспечения доступности)
4. Способ распространения печатного издания (оно должно быть широко доступным – бесплатное распространение, рассылка).
Дата добавления: 2015-08-05; просмотров: 168; Мы поможем в написании вашей работы!; Нарушение авторских прав |