Понятие местного самоуправления (1).

• История термина: local self-government (Тульман Смит, Рудольф фон Гнейст)

В Великобритании никогда, ни в какие времена законодательно не был закреплен термин «local self-government». Всю жизнь это только local government или local authority (местная власть).

Откуда же это взялось и что мы заимствовали? Этот термин использовался в 19 веке в Великобритании в полемической и политологической литературе, и только там. И использовался он на почве прения двух известных парламентских партий – одна партия была сторонником централизации, а другая наоборот. Тульман Смит как раз и ввел в оборот этот термин, который несколько десятилетий покрутился в полемической литературе и полностью вышел из употребления к 1856 году.

Земское самоуправление у нас появилось в 1864 году, т. е. прошло 8 лет с тех пор, как в Великобритании даже все настроения подискутировать выветрились. А у нас это взяли как основу системы организации публичной власти на местах.

В связи с этим мы получили то, что мы имеем, причем это же самое мы имеем сегодня, потому что если открыть пояснительную записку к закону об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года, то там четко сказано, что местное самоуправление в современной России строится на принципах, заложенных земской и городской реформами. А закон 2003 года все таки создан на базе закона 1995 года и эти идеи в нем не отвергаются.

Единственное, что утешает – немцы тоже повелись на self-government. У них тоже есть т. н. коммунальное самоуправление, правда у них почему-то получается, а у нас нет.

Гнейст – в своем «мега-труде», который никогда не переводился на английский язык и в Великобритании его не знают, расписал историю про self-government, которого в Британии никогда не было. На континенте его чтят, а спросите британца на эту тему, он не поймет, о чем вы говорите в сущности. Вообще, то, что он написал – это была его личная идея, его концепт, который основан на трудах Тульмана Смита и это была его мечта, организовать self-government. И ведь получилось – одурачил две страны, на протяжении столького времени еще куча народу его цитирует, каждый год 2-3 диссертации выпускается с этой бредятиной и будет выпускаться неизвестно сколько лет.

• Подходы к анализу МСУ: институциональный, функциональный, субъективно-правовой

Вообще местное самоуправление – это многоплановое явление. Причем, если отнять хоть что-то, о чем мы будем говорить, вы не получите местное самоуправление – получите бог знает что, но местного самоуправления уже не будет. Есть три подхода к местному самоуправлению.

Субъективно-правовой – связано с пониманием МСУ как права

Функциональный – означает понимание местного самоуправления через его компетенцию, через его деятельность.

Институциональный – понимание МСУ как института.

- Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления (?) регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения ()(ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.). à ЕХМСУ основной упор делает на местное самоуправление как на функциональную категорию. Смысл МСУ – решать вопросы местного значения, заниматься насущными потребностями жителей и причем это есть самое главное. Ничего другого здесь на самом деле как причины наличия МСУ пожалуй и быть не может.

- Право граждан и населения на осуществление местного самоуправления.

• МСУ – право или обязанность ? И право (право и способность органов), и обязанность (по исполнению)

МСУ – право или обязанность. С одной стороны хотя конституция не говорит прямо о праве на местное самоуправление, эти права выводятся из главы 8, 2. Но тем не менее оно должно быть создано, местного самоуправления не может не быть, даже если граждане вдруг чего-то не хотят. КС РФ на эту тему изъяснялся, что это не воля граждан – отказаться от местного самоуправления. С другими правами в этом смысле как-то не так. А вот с местным самоуправлением так не получается. Местное самоуправление – это институт, это власть, а властвовать – это не право, это обязанность. В данном контексте местное самоуправление нельзя рассматривать исключительно как право граждан. Муниципальное образование – это особый публичный субъект, который имеет гарантии своего существования. Поэтому нужно помнить, что это комплексная категория, и не зацикливаться ни на одном из пониманий местного самоуправления. Знать, что это всегда и первое, и второе. И только так формируется грамотный подход к этому явлению.

Более того, Конституция РФ понимает местное самоуправление в первую очередь как институт. Ст. 12 КРФ – местное самоуправление не входит в систему государственной власти; местное самоуправление самостоятельное в пределах своих полномочий. Т. е. сразу идет соотношение МСУ и государственной власти, т. е. различных видов публичной власти, сразу идет отсылка к компетенции МСУ. С этого все начинается и только на этой базе у нас уже возникают какие-то права. Только в таком порядке и не по-другому.

Понятие местного самоуправления (2)

• Основа конституционного строя РФ и выражение власти народа (ст.3, ст.12 Конституции РФ) (и.)

• Форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1 ФЗ N 131-ФЗ) (сочетание функционального и институционального)

• Демократический институт гражданского общества

• Институт самоорганизации населения, не входящий в систему государственной власти

Понятие местного самоуправления (3)

• Вид публичной власти, муниципальная власть (и.)

• Элемент системы публичного управления

Схема – многоплановость местного самоуправления.

1. Право каждого на участие в местном самоуправлении

2. Право местного сообщества на самоорганизацию

3. МО – публичный властный субъект, а органы МСУ наделены публичной властью, осуществляют публичные функции и т. д.

Субъекты права на осуществление местного самоуправления (1)

С учетом того, что у нас всплывало и население, и гражданин, можно прийти к выводу, что какие-то права, связанные с МСУ у нас носят индивидуальный характер, а какие-то носят коллективный характер

• Право на местное самоуправление – индивидуальное или коллективное?

Право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления: право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ); право на участие в референдуме (ч. 2 ст. 32); право на получение информации (ч. 4 ст. 29); право на объединение (ст. 30); свобода собраний (ст. 31); право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ)

Право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Речь идет именно о праве на участие в осуществлении местного самоуправления. Право на самоуправление, т. е. на самостоятельное решение вопросов местного значения – это право коллективное, потому что деятельность МСУ связана с такой категорией, как реализация интересов местного населения, а интересы местного населения - это публичный общественный интерес и, понятно, что возникнуть он может только у какой-то группы лиц, общности, которая чем-то объединена, У одного человека этот коллективный публичный интерес объективно не может возникнуть. Поэтому помимо права каждого на участие в осуществлении местного самоуправления вполне логично говорить о том, что самоуправляется у нас все-таки общность. Пример коллективных прав: местное сообщество имеет право на самоорганизацию, т. е. на получение статуса муниципального образования. А живете вы на межселенной территории, т. е. это территория, которая не имеет статуса МО и, соответственно, субъектом права не является. По Конституции РФ – пожалуйста – вот только в 131-ФЗ правового регулирования на эту тему нет (ну в сущности у нас была проблема с альтернативной гражданской службой, которая 10 лет работала через суд, поэтому не исключается такой вариант реализации указанного права, но подобное право у местного сообщества однозначно есть).

(Примеры из слайда: - Право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130) в городских, сельских поселениях, на иных территориях (ч.1 ст. 131), осуществляемое непосредственно или через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ))

Местное сообщество – это общность людей, которая обязательно территориально объединена. С 19 века в литературе отмечают и некие социокультурные компоненты, которые характеризуют группу лиц как общность, и, конечно, осознание себя как общности.

Субъекты права на осуществление местного самоуправления (2)

-Право и обязанность особого публично-правового субъекта, муниципального образования (МО) – социально-территориальной общности, территориального коллектива, организованного в установленных законом субъекта РФ территориальных границах

Кто еще является субъектом права на местное самоуправление – это муниципальные образования. Та самая юридическая конструкция, от имени которой осуществляется публичная власть, решаются вопросы местного значения и т. д. Это все делается посредством органов, должностных лиц местного самоуправления.

-Органы местного самоуправления (ч.9 ст. 35, ч.7 ст. 37)

-Соотношение муниципальных образований и органов местного самоуправления как субъектов права на осуществлении местного самоуправления

Все было бы нормально, но органы местного самоуправления – это тоже субъекты права, как и все перечисленные, что совершенно ненормально.

Аналогия (в экзамен категорически не писать) – у нас есть АО и оно является субъектом прав. АО действует через свои органы управления. Его органы управления субъектами права не являются. А здесь публичный субъект, который субъект права, а его органы управления – тоже субъекты права. и МО, и органы МС являются субъектами права. Ситуация абсолютно бредовая, да еще и органы имеют у нас форму учреждений, что с учетом специфики учреждений совершенно неуместная ситуация. Так было не всегда – не всегда органы местного самоуправления обязательно наделялись статусом юридического лица. Эта ситуация возникла только с 2003 года.

Сейчас с этой двойственностью субъектов у нас ситуация такая. Например, возьмем процессуальную составляющую - АПК в ст. 2 ставит следующие задачи совершенствования арбитражного судопроизводства – необходимо осуществление защиты прав и законных интересов как муниципальных образований, так и органов и должностных лиц местного самоуправления. То есть он выделяет эти интересы отдельно – у муниципальных образований одни, а у органов, должностных лиц МСУ - другие. Прелесть – и какие же у них интересы? Они существуют только ради того, чтобы выступать от имени муниципального образования, это суть его руки и ноги, которые функционируют и делают жизнеспособным муниципальное образование. А тут у нас появляется ситуация, что у них есть свои интересы. Нет, ну понятно, какие у них интересы, но про коррупционный компонент мы говорить не будем. Но когда у нас в законодательстве появляются такие формулировки, чего мы в сущности хотим.

Должно быть так – МО есть субъект права, а органы и должностные лица МСУ действуют от его имени и в интересах местного сообщества, которое составляет МО.

Почему у нас так, как есть? Потому что законодатель, когда осуществлял правовое регулирование, не знал какой опыт заимствовать. В Германии ситуация такая – МО есть субъекта права, а органы и должностные лица действуют от его имени, они не самостоятельные субъекты права. А в Великобритании ситуация обратная: субъекты права – органы и должностные лица. А наш законодатель подумал и решил взять все на всякий случай. Единственно, как можно было бы эту ситуацию смягчить - истолковать можно так, что МО есть первичный субъект, а органы и должностные лица МСУ суть вторичный, производный субъект – если не будет МО, то не будет и органов и должностных лиц МСУ. Хотя на деле это никак не облегчает нашу участь.

Почему не писать про сравнение с АО. В дореволюционной литературе МСУ сравнивалось с хозяйственным обществом. Эту бредовую мысль можно было найти у псевдолибералов. Бредовая она потому, что если открыть положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864, то можно увидеть, что и тогда местное самоуправление обладало всеми признаками публичной власти. Поэтому если исходить из того, какой смысл был заложен именно в закон, то смысл был такой, что самоуправление – это власть, а не хозяйственное общество. Поэтому с гражданским правом и его категориями убедительная категория не сравнивать, просто отложить в голове.

Субъектов как-то много. Поскольку мы не можем разобраться с субъектным составом, возникает ряд серьезных проблем. С одной стороны, это проблемы, когда мы пытаемся отстоять свои права в спорах с местным самоуправлением. А с кем судиться будем? Кто ответчик – Муниципальное образование? Вообще, да, должно быть так. Но с учетом того, что у нас есть еще статьи закона вроде ст. 35 и 37, у нас вроде бы это еще и органы местного самоуправления. На деле приходится привлекать и то, и другое.

Какая проблема с органами – начнем с того, что их бывает довольно много и подчас непонятно, кто что делает. Их компетенция разграничивается плохо, иногда она должна разграничиваться на уровне самого муниципального образования, там этого не происходит, и вы, в сущности, не знаете – а с кем судиться?

Есть и оборотная сторона. Возникает проблема, когда речь идет о судебной защите местного самоуправления. Если бы мы четко понимали, что это публичный субъект, наделенный соответствующими правами и обязанностями, наделенный гарантиями своего существования, у нас бы был на основании ст. 133 Конституции РФ особый механизм его судебной защиты. Но так как законодатель этого не понимает, на практике защита местного самоуправления, исходя из правового регулирования, осуществляется на базе ст. 46 Конституции РФ. А ст. 46 Конституции – это право граждан на судебную защиту. Таким образом, исходя из вышесказанного, сам законодатель позиционирует местное самоуправление в данном случае исключительно как право граждан. Это плохо.

Две статьи (существенно облегчат нашу участь при подготовке к экзамену) – Гриценко и Розмари Вилл. Правоведение 2010 год. Савранская О. Л. 2005-2006 года.