Пределы федерального подзаконного регулирования вопросов МСУ

• Допустимость подзаконного регулирования вопросов совместного ведения (Постановление по делу о Лесном кодексе от 9.01.1998 №1-П)

Тут может встать вопрос – насколько это правомерно. В связи с этим отсылаемся к коллизии, которая была в рамках КП на тему подзаконного регулирования и здесь можно совершенно спокойно использовать логику, которая представлена в деле о ЛК РФ. Конституция, говоря о допустимых формах актов в рамках совместного ведения не упоминает федеральные подзаконные акты в качестве таковых. Никакие подзаконные акты непосредственно в тексте КРФ не всплывают. Но то, что они там не появляются, не означает, что эту норму надо толковать как исчерпывающую с точки зрения возможных форм правовых актов, которые правомерно использовать для правового регулирования в рамках совместного ведения. Почему? – потому что мы должны вспоминать правовую природу подзаконных актов. Подзаконный акт – это акт, принятый на основании и во исполнение закона. Он не должен существовать обособленно и абстрагировано от закона, он должен его развивать, преломлять и не выходить за предмет своего правового регулирования и закон не подменять. Исходя из природы подзаконных актов, которые базируются на законах, принимаются федерацией в рамках совместного ведения, все представляется вполне логичным и разумным с точки зрения Конституции (Постановление по делу о ЛК РФ):

«По мнению Правительства Республики Карелия, из статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, следует, что по предметам совместного ведения не могут издаваться никакие иные федеральные нормативные правовые акты, кроме законов

Что касается подзаконных нормативных актов, то о них ничего не сказано не только в части 2, но и в части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Следуя аргументации заявителя, надо было бы предположить, что и по этим вопросам (которые согласно статье 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации) не предусмотрено издание никаких других нормативных правовых актов, кроме законов, а значит, вообще не может быть федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Более того, надо было бы признать, что по предметам совместного ведения не может быть и индивидуальных правоприменительных актов, притом не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку издание таких актов, в том числе по предметам совместного ведения, в статье 76 Конституции Российской Федерации не предусмотрено.

Между тем, как следует из статей 90, 115, 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, действительный смысл положения части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации не может быть понят в отрыве от других конституционных положений. Данная статья регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами Российской Федерации: в каких случаях приоритет имеют федеральные законы (части 1, 2 и 5), а в каких - напротив, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (части 4 и 6). Поэтому предусмотренная оспариваемыми статьями Лесного кодекса Российской Федерации возможность издания не только законов, но и иных федеральных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводства лесов, сама по себе не является нарушением статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

»

• Вопросы, регулируемые Правительством РФ:

- перечни субъектов РФ, отдельных муниципальных районов, территории которых относятся к территориям с низкой и высокой плотностью населения (ч.3 и 4 ст.11 ФЗ № 131): распоряжение Правительства РФ от 25.05.2004 №707;

- порядок предоставления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования (п.6 ч.1 ст.17 ФЗ № 131, Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. №670);

- квалификационные требования для руководителя финансового органа местной администрации (ч.2 ст.65 ФЗ № 131, Пост. Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. №608),

- вопросы, связанные с организацией местного самоуправления в рамках решения задач переходного периода (абз.2 ч.3, ч.7 ст.85 ФЗ № 131)

Единственное, что должно настораживать – Правительством РФ в подзаконных актах регулируются вопросы, связанные с организацией местного самоуправления в рамках решения задач переходного периода. Вообще-то это предмет регулирования федерального закона и в данном правовом регулировании вполне могут затрагиваться и затрагиваются права местного самоуправления, а это можно делать только законом.

Законодательство субъектов РФ в сфере МСУ (1)

• Ч. 1 ст. 6 ФЗ № 131 – принцип определения пределов правового регулирования субъектами РФ вопросов МСУ: только в случаях и порядке, предусмотренных ФЗ № 131

Коллизия 2:

Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

Ст.73 Конституции РФ:

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Ст.6 ФЗ-131:

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ

Формулировка проблемы: 131-ФЗ устанавливает рамки полномочий органов государственной власти субъектов РФ уже (в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ), чем они следуют из Конституции, согласно которойвне пределов полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Несмотря на то, что речь идет о предмете, находящемся в совместном ведении Федерации и субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72 КРФ), в данном конкретном случае речь идет о полномочии в рамках совместного ведения, которое закрепляется за органами субъекта РФ и по смыслу конституционной нормы ст. 73 Субъект РФ вправе осуществлять правовое регулирование самостоятельно разрешения федерального законодателя в виде прямого указания на это в законе ему не требуется.

• В сфере территориальной организации МСУ:

1) оформление законами субъектов РФ наделения муниципальных образований (МО) статусом, установления и изменения их границ и наименований, а также оформление их преобразования, создания, упразднения (ч.2 ст.10, ч.2 ст.11, ч.1 ст.12, ч.2 ст.13);

2) установление административных центров

3) Установление порядка учета мнения населения при изменении границ МО (ч.4 ст.12 ФЗ №131 в конституционном истолковании КС, Определение №214-О-П от 6.03.2008) ?

Определение № 214-О-П от 6.03.2008 – «дело Севашева»:

«территории, на которых осуществляется местное самоуправление, образуют пространственные пределы муниципальной власти как публичной власти народа в Российской Федерации и одновременно - территориальную сферу реализации права на осуществление местного самоуправления. Следовательно, поскольку субъектом права на самостоятельное решение вопросов местного значения - непосредственно или через органы местного самоуправления - является население муниципального образования (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года N 7-П), учет его мнения, предусмотренный статьей 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации, составляет необходимое условие для изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к элементам конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан…

2.2. Таким образом, конституционное регулирование местного самоуправления, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия проведения муниципально-территориальных изменений независимо от их характера, сужения либо, напротив, расширения пространственной сферы реализации права на местное самоуправление, а также конкретного состава территорий, выступающих объектом изменений.

Вместе с тем Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, что предполагает необходимость законодательного регулирования порядка реализации нормативного предписания ее статьи 131 (часть 2)…

Осуществляя свои регулятивные полномочия в указанной сфере, законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, в частности, он вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Однако при этом законодатель не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципальных образований. Во всяком случае он должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требуют непосредственного волеизъявления населения соответствующей территории. Иное означало бы, что местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации).»

• В сфере определения компетенции МО и органов МСУ:

1) определение иных, помимо закрепленных в ФЗ № 131 и других ФЗ, полномочий представительных органов МО (ч.11 ст.35);

2) наделение отдельными государственными полномочиями субъектов РФ (ч.2 ст.19), гос.полномочиями РФ (ч.6.1 ст.19) и определение порядка осуществления расходов местных бюджетов на осуществление этих полномочий (ч.5 ст.53);

3) В переходный период: определение порядка решения ВМЗ вновь образованных поселений путем возложения осуществления их части на муниципальные районы (ФЗ № 129 от 12.10.2005)

п. 3 – субъект федерации определяет в своем законодательстве порядок учета мнения населения при территориальных преобразованиях. В связи с этим возникает вопрос – чем связан субъект федерации, когда он осуществляет подобное правовое регулирование. Субъект федерации на самом деле в этом отнюдь не должен быть произволен исходя из правовой позиции КС РФ, сформулированной в определении от 6 марта 2008 года. Чем он должен руководствоваться, занимаясь правовым регулированием порядком учета мнения населения:

Во-первых, начнем с того, что он может. Субъект Федерации обладает довольно значительной свободой усмотрения в данном вопросе – в зависимости от того, какое территориальное преобразование происходит, субъект федерации вправе установить дифференцированные формы учета мнения населения, т. е. там, где преобразования затрагивают права местного населения в сфере местного самоуправления незначительно, там возможно установить опосредованные формы выявления мнения населения. Там, где речь идет о существенной затронутости прав, существенном изменении территории муниципального образования, о влиянии территориального преобразования на социально-экономический потенциал преобразуемого муниципального образования, население обязательно должно участвовать. У нас закон на самом деле в определенных случаях предусматривает учет мнения населения в довольно жесткой императивной форме в форме референдума и КС РФ говорит, что это, в принципе, было бы идеально для всех случаев. Однако, тогда, когда закон № 131-ФЗ вроде у нас говорит, что достаточно учета мнения населения посредством того, что решение принимается представительным органом (т. е. в опосредованной форме), это не препятствует законодателю, усилив гарантии реализации прав местного населения, привлечь его к выражению своего мнения. Т. е. по сути мы говорим о сочетании форм представительной и непосредственной демократии в рамках выражения мнения населения при территориальных преобразованиях. Т. е. ситуация такая - ФЗ устанавливает определенную норму, субъект РФ вправе гарантии населения повысить.

Чего он не может делать в данном вопросе – если у нас федеральным законом определена более высокая (по сложности, по последствиям, по степени участия и т. д.) форма учета мнения населения, то законодатель субъекта не может что-то изменить в данном вопросе. Если закон указывает, что проводится голосование граждан по процедуре референдума по вопросу изменения границ, то закон субъекта РФ не может упростить данную форму учета мнения населения и перейти к более «мягким» по своим последствиям формам учета мнения населения.

П. 1 - На откуп субъекту отдается установление наименований обязательных органов МСУ. Эта ситуация означает, что у нас вводится единообразие в наименованиях обязательных органов МСУ и если вдруг надо будет поменять наименование, то это будет вноситься в закон субъекта РФ и касаться всех муниципальных образований субъекта РФ. Насколько эта норма логична с учетом того, что местное самоуправление осуществляется исходя из различных традиций, с учетом исторических и иных специфик, которые присутствуют в том или ином муниципальном образовании. Эта норма представляется нелогичной, потому что у нас большая палитра регионов, из которых есть и национальные регионы, где имеются свои специфические наименования, которые могут варьироваться от местности к местности. В данном контексте предоставление субъекту такой возможности не сообразуется с учетом этих исторических и иных местных традиций (если только субъект РФ не пойдет на то, чтобы учесть пожелания каждого муниципалитета и все это отразит в законе субъекта РФ).

Законодательство субъектов РФ в сфере МСУ (2)

• В сфере реализации форм прямой демократии:

1) регулирование порядка выдвижения населением инициативы проведения местного референдума, порядка его подготовки и проведения (абз.2 ч.4, ч.10 ст.22);

2) установление порядка муниципальных выборов (ч.3 ст.23);

3) установление порядка голосования по отзыву избирателями депутатов и выборных лиц местного самоуправления через регулирование процедуры местного референдума (ч.1 ст.24)

В слайдах нет: К ведению субъекта в рамках определения компетенции муниципальных образований относятся вопросы наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. Речь идет о государственных полномочиях субъекта РФ.

Какие проблемы в правовом регулировании возникают, когда речь идет о наделении органов МСУ отдельными государственными полномочиями?

Есть проблемы следующего порядка: Есть субъекты Федерации, где в рамках наделения полномочиями используются неопубликованные акты. О чем это говорит? В рамках наделения полномочиями за местным самоуправлением закрепляются соответствующие права по реализации и обязанности. Местное самоуправление может не всегда знать перечень своих прав и особенно своих обязанностей в рамках осуществления переданных государственных полномочий.

Нарушение требований, которые устанавливает 131-ФЗ для наделения полномочиями. Это, во-первых, то обстоятельство, что субъект федерации не устанавливает перечень контролирующих субъектов. Это то обстоятельство, что субъект федерации устанавливает в законах открытый перечень обязанностей органов МСУ по реализации отдельных переданных государственных полномочий. Что это значит? Это значит, что можно любую реализацию переданных полномочий признать ненадлежащей, потому что перечень обязанностей открытый и мы можем по сути любую обязанность вменить органу местного самоуправления, которую захотим.

Законодательство субъектов РФ в сфере МСУ (3)

• В сфере определения организационных основ МСУ:

1) установление наименований обязательных органов МСУ – представительного органа (ПО), главы муниципального образования (ГМО), а также местной администрации (МА) (абз.2 ч.3 ст.34); численности и сроков полномочий ПО МО, порядка избрания, полномочий, их срока ГМО первого созыва, если не проводится референдум о структуре органов МСУ (ст.34 ч.5 абз.5 ФЗ №131)

2) правовое регулирование муниципальной службы в соответствии с ФЗ о муниципальной службе (ст.42 ФЗ № 131);

3) утверждение условий контракта для главы МА муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных гос. полномочий (ч.3 ст.37), а также установление дополнительных требований к кандидатам на эту должность (ч.4 ст.37);

4) Установление полномочий органов государственной власти субъектов РФ по взаимодействию с советами муниципальных образований (ч.1 ст.66)

5) Порядок деятельности фракций в ПО МО (ст.35.1 ч.2)

6) Гарантии осуществления полномочий депутата ПО, ВДЛ (ст.40 ч.5.1)

Законодательство субъектов РФ в сфере МСУ (4)

• В бюджетно-финансовой сфере:

1. Установление требований, предъявляемых к формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и к контролю за его исполнением в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона № 131 (ч.3 ст.52);

2. Установление порядка расчета дополнительных нормативов отчислений от федеральных налогов и региональных налогов и сборов в бюджеты поселений в случае замены ими дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ (ч.2 ст.60);

3. Установление налоговых ставок, а также нормативов отчислений, по которым зачисляются в местные бюджеты доходы от региональных налогов и сборов (ст.58);

4. Установление нормативов отчислений, в соответствии с которыми в местные бюджеты могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ (ст.59);

Законодательство субъектов РФ в сфере МСУ (5)

• В бюджетно-финансовой сфере:

5) распределение законом о бюджете субъекта РФ дотаций и (или) заменяющих их нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов из регионального фонда финансовой поддержки поселений (ч.3 ст.60), а также дотаций и (или) заменяющих их нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов из региональных фондов финансовой поддержки (ФФП) муниципальных районов (городских округов) (абз.4 ч.3 ст.61);

6) регулирование в соответствии с требованиями БК РФ порядка образования районных ФФП поселений и предоставления дотаций из них (абз.1 ч.4 ст.60), а также порядка образования региональных ФФП муниципальных районов (городских округов) и предоставления дотаций из них (абз.2 ч.1 ст.61);

7) утверждение в соответствии с требованиями БК РФ методики определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов) в качестве критерия для предоставления дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений и из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (абз.2 ч.4 ст.60, абз.1 ч.2 ст.61)

Законодательство субъектов РФ в сфере МСУ (6)

• В бюджетно-финансовой сфере:

8) установление порядка отбора инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований для предоставления субсидий из фонда муниципального развития (абз.1 и 2 ч.1 ст.62), распределение этих субсидий между муниципальными образованиями законом субъекта РФ о бюджете (абз.3 ч.1 ст.62);

П. 8 – установление порядка отбора инвестиционных программ для предоставления субсидий из фонда развития.

Ситуация, которая на этот предмет имеет место в СПБ. Муниципалитет представляет целевую программу развития муниципального образования в уполномоченный орган субъекта РФ, субъект РФ ее рассматривает, смотрит, насколько муниципалитет финансово достаточен и принимает решение. Но возникает вопрос - на предмет чего проверяется данная программа? Данная программа – это муниципальный правовой акт по вопросам местного значения.

Закон СПБ «О формах, порядке и условиях предоставления МБТ бюджетам внутригородским муниципальным образованиям СПБ из бюджета СПБ» от 31 ноября 2007 года № 538-110.

Это муниципальный правовой акт, принятый по вопросам местного значения. Исходя из этого, он может оцениваться государственной властью только с точки зрения его соответствия законодательству. В данном же контексте происходит и иное оценивание – вообще с точки зрения эффективности муниципальной целевой программы. эффективность с точки зрения правовой определенности и того, что в принципе под этим следует понимать, вещь достаточно аморфная. Даже в науке есть разные точки зрения на этот счет, а в законе нет никакой точки зрения на этот счет, а в законе СПБ – особенно. Исходя из этого, у нас довольно произвольно решается вопрос, какая муниципальная целевая программа заслуживает финансовой поддержки, а какая – нет (ситуация очень интересная с точки зрения конституционного статуса местного самоуправления -может быть коллизия на экзамене).

9) установление целевого назначения, условий предоставления и расходования субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджета субъекта РФ из фонда софинансирования социальных расходов (абз.1 и 2 ч.2 ст.62); распределение этих субсидий между муниципальными образованиями по единой методике, утверждаемой законами субъектов РФ (абз.3 ч.2 ст.62)

10) определение законами субъектов РФ случаев и порядка предоставления иной финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ в формах, предусмотренных БК РФ (ч.3 ст.62)

Законодательство субъектов РФ в сфере МСУ (7)

• В сфере взаимоотношений ОГВ субъекта и ОМСУ, контроля и ответственности:

1) Порядок ведения регистра МПА (ст.43.1 ч.1 ФЗ №131)

Ведение регистра МПА. Не путаться в терминологии – есть реестр уставов муниципальных образований. Регистр – это совокупность всех муниципальных нормативных правовых актов, именно нормативных, ненормативные в регистр не вносятся.

В данном случае субъекту РФ оставлено широкое поле для усмотрения в рамках правового регулирования порядка ведения регистра муниципальных правовых актов. Что субъект РФ может себе позволить в рамках правового регулирования, а что – не может (потому что свобода его усмотрения очень велика, но не абсолютна)?

Например, Закон № 131-ФЗ в систематическом толковании с 184-ФЗ позволяет сделать вывод, что полномочия по ведению регистра МПА – это полномочие высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В СПБ – это Правительство СПБ. Но есть у нас субъекты РФ, где этот регистр ведет бог знает кто, т. е. это тоже исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, но далеко не высший исполнительный орган. ВС РФ, тоже систематически толкуя указанные законы, приходит к выводу, что это ненадлежащий субъект, который ведет регистр.

Несмотря на это, никаких изменений в законодательстве субъектов РФ не происходит. Почему это важно? Потому что во многих субъектах регистр – это надзорная или контрольная деятельность. А контрольная деятельность правомерна только тогда, когда она осуществляется надлежащим субъектом. И в данном случае федеральный закон говорит о том, кто это должен быть. Субъекты РФ это игнорируют. Соответственно, вся деятельность в рамках регистра, связанная с проверкой муниципальных правовых актов на соответствие законодательству, когда она осуществляется ненадлежащим субъектом, неправомерна.

Вопрос возник (и дошел до ВС РФ) на предмет того, что включать в регистр. Понятно, что это муниципальные нормативные правовые акты. Вопрос заключается в том, что этим регистр не исчерпывается. В него включается масса дополнительных сведений, которые касаются этих муниципальных нормативных правовых актов, будь то результаты их юридической экспертизы, которая проводится в рамках того же регистра, решения суда об оспаривании этих актов, если таковые имеются, прокурорские протесты на них и т. д. Поскольку у нас регистр двухуровневый и помимо регистра субъекта РФ есть федеральный регистр, у нас есть методика ведения федерального регистра. В связи с этим возникает резонный вопрос – должен ли субъект РФ принимая свою методику ведения регистра субъекта РФ полностью переписать федеральную методику или он может что-то свое предусмотреть. В том конкретном случае, который был предметом рассмотрения ВС РФ, речь шла о том, что субъект предусмотрел сведения сверх тех, которые предусмотрены в федеральной методике. ВС РФ сделал вывод, что нет, что субъект РФ не должен этого делать и никаких дополнительных сведений сверх тех, которые предусматриваются в методике ведения федерального регистра, в методике ведения регионального регистра быть не должно. С точки зрения Конституции, в частности, ст. 72, эта позиция крайне спорна, потому что иметь возможность осуществлять правовое регулирование в той или иной сфере для субъекта РФ не означает переписывание федеральных нормативных правовых актов. Непротиворечивость не означает повальное копирование. Как представляется, в приведенном случае субъект федерации имел право помимо сведений, которые он заимствовал из федерального регистра установить какие-то свои дополнительные требования к тому, что должно включаться в регистр.

2) принятие закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования в рамках реализации установленной ФЗ № 131 процедуры привлечения этого органа к ответственности перед государством (ст.73);

3) установление вида акта высшего должностного лица субъекта РФ об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, срока и порядка его вступления в силу на основе указанных в ст.74 принципов.

Что касается законодательства городов федерального значения. Мы много будем говорить о специфике городов федерального значения. Правовое регулирование городов федерального значения специфично по сравнению со всеми остальными субъектами, которые городами федерального значения не являются. Это колоссальные различия. на это нужно обратить особое внимание для того, чтобы дать адекватный ответ в экзамене, потому что в экзамене обязательно будет компонент субъекта РФ «Санкт-Петербург».всегда помнить, что в случае с Санкт-Петербургом есть такие особенности, которые явно отличают его от всех остальных. В частности, что может делать субъект «Санкт-Петербург» и это находится исключительно на его усмотрении (т. е. каким будет содержание правового регулирование):

1. Определение статуса муниципальных образований внутригородских территорий города федерального значения. Т. е. какие это будут муниципалитеты, каков будет их объем компетенции – решает город-субъект. С учетом того, что городе-субъекте нет двухуровневой системы местного самоуправления различия здесь большие.

2. Субъект федерации - город федерального значения определяет состав муниципального имущества, источники доходов местных бюджетов.

Каким вопросом мы должны задаваться, когда изучаем особенности города федерального значения: насколько это сообразуется с конституционным статусом местного самоуправления и насколько та или иная особенность или изъятие оправдано принципом единства городского хозяйства.

Универсальные международные стандарты местного самоуправления (ЕХ МСУ) – 5 групп стандартов

1. Институциональные. Это такие гарантии, которые содержатся в Европейской хартии, которые позволяют местному самоуправлению существовать как самостоятельному демократическому институту, низовому уровню публичной власти. Эти гарантии тесно связаны с тем, каким образом должно осуществляться закрепление на внутригосударственном уровне правового статуса местного самоуправления. В частности, хартия предполагает, что государство-участник хартии должно признавать местное самоуправление по возможности на конституционном уровне. Если уж так произошло, что конституция принята давно и в нее не намерены вносить изменения, допускается законодательное закрепление. Хартия предусматривает, что государство – участник признает существование местного сообщества и соответственно признает его право на самоорганизацию и в связи с этим местное сообщество будет считаться одной из основ государственного демократического строя.

Также определенные признаки местного самоуправления должны быть закреплены государством-участником - с точки зрения хартии это такие признаки, как понимание МСУ как коллективного права, наделение его реальной способностью управлять публичными делами в рамках законов под свою ответственность в интересах местного населения, закрепление форм прямой непосредственной демократии, которая используется на местном уровне.

2. Функциональные. Категория функциональности связана с компетенцией МСУ. В данном контексте речь идет о том, что государство-участник, дабы сформировать у себя дееспособное МСУ, должно определить в соответствующих законодательных актах сферу деятельности местного самоуправления. К функциональным гарантиям местного самоуправления, исходя из смысла хартии, следует отнести – принципы определения круга компетенции МСУ, распределения компетенции между различными уровнями МСУ, приближенности власти к населению, субсидиарности, полноты и исключительности в полномочиях, которые предоставляются МСУ, эффективность и экономичность управления.

Хартия предусматривает обязанность органов государственной власти консультироваться с муниципальными субъектами перед передачей последним отдельных государственных полномочий. У нас законодательство нормы об обязательных консультациях не содержит. На практике в некоторых субъектах это имеет место, но сказать, что это общефедеральная гарантия, которая распространяется на всех муниципальных субъектов в РФ в рамках передачи им государственных полномочий, нельзя

3. Организационные. Хартия устанавливает постулат о том, что местные сообщества самостоятельно определяют свою внутреннюю структуру. Конечно, они делают это на базе и с учетом норм законодательства, однако самостоятельно и исходя из своих потребностей и обеспечения эффективности управления.

Определение внутренней структуры по смыслу хартии предполагает самостоятельность в сфере управления персоналом, самостоятельность в вопросе о том, какого количество будет муниципальных должностных лиц, какие это будут должности, какова будет их оплата труда, профессиональная подготовка.

С организационными стандартами ЕХМСУ тесно связаны нормы ЕХМСУ, которые касаются народных избранников – в частности, ЕХ говорит о свободном мандате представителей местного населения, также упоминает о материальных и социальных гарантиях, которые связаны с реализацией этого мандата.

Интересный момент, который с одной стороны касается организационных стандартов, с другой стороны тесно связан с функциональными стандартами - Хартия предусматривает, что в случае наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями муниципальные субъекты вправе адаптировать эти переданные полномочия к местным условиям. Т. е. это должно говорить нам о том, что эта местная специфика, которая у нас в Конституции называется учет исторических и иных местных традиций – это краеугольный камень и превалирует над всем. Т. е. именно с учетом этих местных традиций функционирует местное самоуправление, с учетом интересов местного населения и для их реализации функционирует местное самоуправление в т. ч. и тогда, когда речь идет об осуществлении переданных государственных полномочий.

Еще один важный момент в организационных стандартах - это межмуниципальное сотрудничество – ЕХМСУ говорит о праве муниципальных субъектов взаимодействовать, объединяться.

Принцип осуществления государственного контроля за местным самоуправлением. Хартия говорит о том, что контроль всегда должен основываться на законе, преимущественно осуществляться за законностью и быть соразмерным.

4. Финансовые. В хартии их довольно много. Таким образом, можно сказать, что ЕХМСУ не мыслит реальную функциональность и самостоятельность МСУ без финансовых гарантий. Если говорить открытым текстом, все наши нормы о том, что МСУ не входит в систему органов государственной власти, самостоятельно в пределах своих полномочий и т. д. они ничто без финансовых гарантий. В ФРГ нет жесткого отделения МСУ от государственной власти, нет нормы об абсолютном невхождении местного самоуправления в систему государственной власти, но самостоятельность МСУ там – нам бы такую, связано это в первую очередь с тем, что там имеются реальные финансовые гарантии самостоятельности, которые делают МСУ функциональным.

ЕХМСУ говорит о том, что полномочия, которые возлагаются на местное самоуправление, должны соответствовать его финансово-экономическим возможностям.

Местные сообщества должны иметь возможность в лице своих органов и должностных лиц МСУ и на основе закона устанавливать объем местных налогов и сборов. Финансово слабые МО должны подлежать усиленной защите государства, в данном контексте вводится принцип субсидиарности – финансового выравнивания слабых муниципальных образований. У нас он преломился следующим образом – экономически сильные МО тянут несостоятельные муниципалитеты. Т. е. на сегодняшний день достаточных муниципалитетов в РФ нет, а те, которые достаточные с финансовой точки зрения, их делают недостаточными, потому что у них в пристежку помимо своего хозяйства еще обязанность поддерживать слабые несостоятельные соседние муниципалитеты.

5. Процессуальные. Право местного самоуправления на судебную защиту.

1-4 группы – материальные стандарты. 5 - процессуальные