Приобретение и утрата гражданства

В соответствии с международно-правовыми стандартам! каждый человек имеет право на гражданство (ч. 1 ст. 15 Все-| общей декларации прав человека). Хотя в законодательси современных государств устанавливаются разнообразные кри-] терпи, наиболее распространенными основаниями являютс* приобретение гражданства по рождению или путем патурали-1 зацип.

Во всех странах законодатель закрепляет возможное™ предоставления гражданства по рождению, хотя в этом возрасти человек не может определить свои предпочтения. Данпьп подход основывается на презумпции членства, согласно которой при рождении определенного лица имеется высокая степсш вероятности того, что оно проявит лояльность но отношению к государству, в котором родилось⁴.

¹ Подробнее см.: ВгпЪаЪег К. С11Лгепх1ир апс! МаЬюпЬоос! т Ргапсс апс! Сспшту. Нагуагс!, 1992. Р. 82.

² ЫаЫопаШу апс! 1п1сгпаЫопа1 Ьа* т Аьып Регьрсс11УС. На#ие, 1990. Р. 256 —
260. _й
' Статья 1 Конвенции, регулирующей некоторые вслцюсы, связанные с коллшпсчг»
вопросов о гражданстве, 1930 г. 1|
⁴ ВгиЪиЪег К. Ор. с11. Р. 27

§ 2. Приобретение и утрата гражданства 111

В основе предоставления гражданства по рождению ле­жат два принципа — "право крови" (|И5 зап^ийш), т. с. рож­дение от родителя или родителей — граждан конкретной стра­ны, и "право почвы" ((из зоН), т. с. рождение на территории определенной страны. Предпочтение "праву крови" — общ­ности в силу происхождения — отдают государства, стремя­щиеся сохранить этнокультурное единство народа, традицион­но проживающего на определенной территории (Германия, Швейцария). В государствах иммиграции (США, Канада) по­лагают, что "право почвы" помогает сформировать новую куль­турно-государственную общность, т. е. в данном случае граж­данство рассматривается как своеобразное территориальное понятие.

В законодательстве большинства государств закрепляют­ся смешанные подходы — сочетание в той или иной форме "права крови" и "права почвы". В Российской Федерации до­пускается приобретение гражданства по рождению детьми, один из родителей которых является гражданином России, а также детьми, родившимися на территории нашей страны, если их родители неизвестны пли являются лицами без гражданства. Кроме того, возможно предоставление российского граждан­ства детям иностранцев, если государство происхождения ро­дителей не предоставляет детям свое гражданство.

Практически во всех европейских странах законодатель устанавливает равные шансы отца и матери передать свое гражданство ребенку. Однако в ряде государств правовой статус ребенка по-прежнему определяется по отцу (Таиланд, Индия, Бангладеш). Согласно законодательству данных стран ребенок может получить гражданство матери только в том случае, если отец является лицом без гражданства или неиз­вестен.

В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических нравах (ч. 3 ст. 24) каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства. Не случайно в законода­тельстве различных государств можно встретить нормы о пре­доставлении гражданства детям, найденным на территории стра­ны, родители которых неизвестны. Однако если в российском законодательстве возраст ребенка пс имеет значения, в зару­бежных странах могут вводиться возрастные ограничения (дети до 5 лет — США, до 6 месяцев — Австрия).

Натурализация — предоставление гражданства лицу, не являющему гражданином страны но рождению, на основании решения компетентного органа. Правом предоставления граж­данства обычно наделяются высшие органы государственной власти. В Бельгии натурализация входит в компетенцию Ко­роля и Палаты представителей, в США — федеральных судов, в Италии и России — Президента Республики, в Турции и Франции — Правительства. В ряде стран данные вопросы от­носятся к ведению министерств юстиции (Япония), иностран­ных дел (Мексика) или внутренних дел (Израиль).

Натурализация носит персональный характер. Она может осуществляться как в результате личного выбора лица, желаю­щего поменять свое гражданство, так и в связи с наступлением определенных обстоятельств (вступление в брак, усыновление, признание отцовства). Закрепление возможности натурализа­ции связано с признанием права на изменение гражданства, предусмотренного во Всеобщей декларации прав человека (ч. 2 ст. 15). Хотя большинство государств и признает это право, практически все они устанавливают четкие критерии, которым должен соответствовать претендент па гражданство. Как пра­вило, возможность получить гражданство иностранного госу­дарства невелика, если человек не связан с ним определенными обстоятельствами — происхождением, проживанием или рож­дением па его территории.

Существуют различные подходы к натурализации иност­ранных граждан. В ряде стран она рассматривается как сугу­бо дискреционное полномочие государства (Германия, Швей­цария, Япония). Кандидат должен отвечать определенным ус­ловиям, однако даже в случае их выполнения компетентный государственный орган имеет право определить, соответствует ли интересам страны предоставление гражданства данному лицу. Отрицательное решение не обосновывается и не подле­жит обжалованию. Натурализация является привилегией, пре­доставляемой определенным лицам. Данная процедура пред­полагает тщательное рассмотрение дела каждого из претен­дентов, за натурализацию устанавливается достаточно высокая плата.

В других странах (США, Канада, Швеция) натурализуют­ся все кандидаты, отвечающие установленным требованиям. В них от иммигрантов ожидают натурализации, которая ноощ-

§ 2 Приобретение и утрата гражданства

ряется государством. Установленная процедура достаточно проста, формально предусматривает сравнительно невысокие денежные сборы.

Во многих зарубежных странах введены достаточно жест­кие требования к претендентам на гражданство. Практически повсеместно им надо прожить определенный срок на террито­рии страны нового гражданства (12 лет — Швейцария, 10 лет — Австрия, 5 лет — США, 2 года — Аргентина). Помимо этого они должны отвечать критериям материально-финансового (ФРГ — наличие жилища, Япония — достаточный капитал, возможность обеспечить самостоятельное существование), мо­рального (Аргентина — хорошее поведение) и уголовно-пра-вового характера (Австрия — отсутствие судебных пригово­ров или преследования в уголовном порядке). В ряде стран для получения гражданства необходимо продемонстрировать знание языка (Эстония, Израиль), истории и основных положе­ний конституции страны (США, Латвия). Иногда условием на­турализации является принесение присяги верности данному государству (Италия, Филиппины).

В Российской Федерации для потенциальных граждан вво­дится только ценз оседлости (для иностранных граждан и лиц без гражданства — всего 5 лет или 3 года непрерывно перед обращением с ходатайством; для беженцев указанные сроки сокращаются вдвое), однако либерализм законодателя в значи­тельной степени сводится на нет правопримепителыюй практи­кой и подзаконными актами в данной области. Так, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ¹ предус­матривает, что оформление органами внутренних дел материа­лов по вопросам гражданства в отношении лиц, прибывших на территорию России в связи с трудовым соглашением, учебой, другими целями, осуществляется после решения вопроса о мес­те их жительства на территории России (п. 3).

В законодательстве многих стран предусмотрен упрощен­ный (регистрационный) порядок предоставления гражданства. Как правило, он распространяется на этнически близких инос­транцев (Германия, Болгария, Индия), а также лиц, заключив­ших брак с гражданами страны (Швейцария, Япония). В стра-

' Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г № 386 в редакции Указа Президента Российском Федерации от 27 декабря 1993 г. № 2299. // Гражданство и свобода передвижения. М., 1994. С. 52 — 60.

Глава IV. Гражданство

пах СНГ упрощенный порядок обычно распространяется на представителей титульной нации или выходцев из данной тер­ритории. Более широкие подходы законодательно закрепляют­ся только в России и Армении.

Конвенция об упрощенном порядке приобретения граж­данства государств — участников Содружества Независимых Государств была подписана 19 января 1996 г. Россией, Казах­станом и Таджикистаном. В соответствии с Конвенцией для приобретения и выхода из гражданства в упрощенном (регис­трационном) порядке (ст. 2) лицу необходимо представить ряд документов: копию свидетельства о рождении или другой до­кумент, удостоверяющий личность и место рождения гражда­нина, документы, подтверждающие то, чго заявитель в прошлом состоял в гражданстве одной из Договаривающихся Сторон и одновременно в гражданстве СССР, проживал на их террито­рии на 21 декабря 1991 г. и проживает постоянно до вступле­ния в силу Конвенции, а также то, что он имеет близкого род­ственника, постоянно проживающего на территории страны при­обретаемого гражданства и являющегося ее гражданином.

Определенная группа оснований для приобретения граж­данства связана с территориальными изменениями или прекра­щением существования государств. К числу таких оснований можно отнести автоматическую перемену гражданства — транс­ферт. Примером может служить приобретение гражданами Российской Федерации нового статуса в результате распада СССР. Согласно Закону о гражданстве Российской Федера­ции гражданами России были признаны все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу данного Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве России (ч. 1 ст. 13).

В тех случаях, когда определенная часть территории одно­го государства переходит под суверенитет другого, использует­ся оптация — добровольный выбор государства гражданской принадлежности. Право выбора предоставляется населению, проживающему на территории, которая отходит к другому го­сударству. При этом, как правило, предполагается, что лицо, сде­лавшее выбор, будет жить па территории государства граждан­ской принадлежности. В отличие от оптации, которая носит персональный характер, обмен населением является массовым

§ 2 Приобретение и утрата гражданства 115

и двусторонним, происходит обычно по национальному при­знаку па основе принципа добровольности.

В ряде стран характер приобретения гражданства мо­жет оказывать воздействие на объем прав и свобод лица. Как правило, речь идет о занятии государственных должностей. В отдельных странах (Эстония, Болгария, США) их прези­дентом может стать только гражданин по рождению. На Фи­липпинах устанавливается очень широкий перечень ограни­чений в правах для натурализованных граждан. Так, только граждане по рождению могут занимать должности президен­та, вице-президента страны, членов парламента, Верховного Суда л нижестоящих судов, председателей и членов консти­туционных комиссий, омбудсмана и его заместителей, членов комиссии по правам человека. В Южной Корее натурализо­ванные не могут приниматься на дипломатическую службу, в Мексике — занимать должности начальника порта, коменданта аэродрома, лоцмана, служить на торговом, морском или воз­душном судне.

Выход из гражданства может иметь место как по просьбе заинтересованного лица, так и по решению компетентных орга­нов. В ряде случаев государство может отказать в просьбе о выходе из гражданства или отсрочить ее удовлетворение. Так, в Малайзии заявление о выходе из гражданства должно быть зарегистрировано. Статус гражданина утрачивается с момента регистрации. В том случае, если страна находится в состоянии войны, заявление может быть зарегистрировано только с согла­сия федерального правительства.

В Российской Федерации выход из гражданства не допус­кается после получения повестки о призыве на срочную воен­ную или альтернативную службу и до ее окончания, а также если претендент на выход из гражданства привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него име­ется вступивший в силу обвинительный приговор суда. Кроме того, ходатайство о выходе может быть отклонено, если лицо имеет имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации либо неиспол­ненные обязанности перед государством, а у Российской Феде­рации отсутствует договор о правовой помощи со страной, в которой проживает или намерен поселиться данный гражда­нин.

Глава IV. Гражданство

Основания для утраты гражданства зависят от специфики конкретного государства. Во многих странах она происходит автоматически в связи с добровольным приобретением иност­ранного гражданства, поступлением на гражданскую или воен­ную службу другого государства. В Индонезии аналогичные правила распространяются и на службу в международных орга­низациях, участницей которых страна не является, при условии, что лицо должно принести присягу при поступлении па служ-бу.

Во Франции лицо, имеющее гражданство этой страны, может быть его лишено в связи с осуждением за преступления против безопасности государства; за уклонение от обязанностей, нала­гаемых законом о воинской повинности; за действия, рассмат­риваемые по французскому закону как преступление, влекущее за собой осуждение на срок более 5 лет тюремного заключения (ст. 98 Кодекса о гражданстве). В последнем случае лишение гражданства возможно и в случае осуждения лица за грани­цей.

В ряде стран вводятся ограничения, связанные с лишением гражданства. Запрет применения данной процедуры может ка­саться всех граждан (ст. 16 Конституции Германии) или толь­ко граждан но рождению (ч. 2 ст. 11 Конституции Испании). В ряде случаев применение данной процедуры может быть ог­раничено определенным временем в отношении натурализован­ных граждан. Так, во Франции лишение гражданства допусти­мо в течение 10 лет после его получения.

В соответствии с международно-правовыми стандартами лишение гражданства не должно носить произвольный характер (ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека). Оно может осуществляться только в соответствии с предусмотренной законом процедурой, в рамках которой гражданину необходи­мо предоставить все необходимые гарантии. Кроме того, долж­но быть предусмотрено право обжалования в судебном поряд­ке принятого решения.

В законодательстве Советского Союза была закреплена возможность лишения гражданства по инициативе государства. В соответствии с Законом о гражданстве СССР 1938 г. (ст. 7) предусматривалось две процедуры лишения гражданства — но приговору суда и на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР. Последующий Закон свел лишение гражданства

I

§ 2. Приобретение п утрата гражданства

к единой процедуре и установил основания для ее применения. Согласно Закону 1978 г. о гражданстве СССР, его можно было лишить по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражда­нина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР (ст. 18). Кроме того, в законодательстве были предусмотрены особые случаи лишения гражданства. Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР "О выходе из гражданства лиц, переселяющихся из СССР в Изра­иль" 1967 г. данные лица, независимо от их желания, автомати­чески утрачивали гражданство Советского Союза с момента выезда из страны.

В соответствии с действующим законодательством о гражданстве Российской Федерации никто не может быть ли­шен своего гражданства пли права изменить свое гражданство (ч. 2 ст. 1 Закона о гражданстве РФ). Только в одном случае прекращение российского гражданства допускается без воле­изъявления лица — в связи с аннулированием решения о граж­данстве, если лицо предоставило ложные сведения п докумен­ты.

Добровольный выход из гражданства предполагает оп­ределенные действия со стороны гражданина. В Японии в этом случае необходимо обратиться с соответствующим заявлени­ем к министру юстиции. Днем выхода из гражданства счита­ется дата уведомления министра путем подачи такого заяв­ления. Выход из гражданства России возможен по ходатай­ству гражданина, а также в порядке регистрации, если у лица, заявившего о намерении выйти из гражданства, хотя бы одни из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство либо если лицо выехало па постоянное жительство в другую стра-

«У-

Для государств — членов Совета Европы общепризнан­ным является тот факт, что гражданство не может быть ут­рачено до тех пор, пока лицо не получит другое граждан­ство. Данный подход направлен па то, чтобы предотвратить увеличение количества лиц без гражданства. Вместе с тем законы о гражданстве государств — членов СНГ п стран Бал­тии предусматривают возможность выхода из гражданства, не увязывая данный факт с приобретением лицом иностранного гражданства.