Двойное гражданство, многогражданство и безгражданство

Двойное (множественное) гражданство — это особый статус, связанный с пребыванием лица одновременно в граж­данстве двух (нескольких) государств. Подобное правовое по­ложение возникает, когда существуют противоречия между по­ложениями законов тех стран, на гражданство которых может претендовать данное лицо. Можно выделить несколько наибо­лее типичных ситуаций, определяющих возникновение двойно­го (множественного) гражданства.

Натурализация без утраты предшествующего граждан­ства. Данная ситуация складывается, когда приобретение но­вого гражданства допускает возможность сохранения прежне­го, а также в тех случаях, когда лицо не выполнило необходи­мые требования, связанные с выходом из прежнего граждан­ства, до получения нового.

В одних странах сам факт натурализации влечет утрату гражданства (США). В других это происходит только в слу­чае добровольного приобретения гражданства (Канада, Фин­ляндия, Боливия). Вместе с тем лицо рассматривается как граж­данин страны, если иностранное гражданство было ему предо­ставлено не по его просьбе, а в соответствии с законом страны в силу рождения, происхождения, территориальных изменений и т. д. В третьих странах для утраты гражданства необходимо оформить выход из него (Турция, Швейцария).

По-разному регламентируется и натурализация иностран­цев. В ряде стран они приобретают ее только после выхода из прежнего гражданства (Германия, Индия). В других странах допускаются отдельные исключения. Так, министр юстиции Японии в особых случаях может разрешить натурализацию иностранцев, не требуя отказа от гражданства государственной принадлежности. В Бангладеш исключения распространяются на тех иностранцев, которые вкладывают инвестиции в широ­комасштабные проекты на территории данной страны¹. В дру­гих странах (Франция) выход из прежнего гражданства не рассматривается в качестве условия для натурализации. В на­стоящее время при приеме в российское гражданство также не

МаЬопаЫу апс! 1п(сгпаЫопа1 Ьа\у ш Амап РсгхрссНус. Р. 21—22.

§ 3. Двойное гражданство, мпогогражданство и бсзграждапство 119

требуется обязательного отказа от иностранного гражданства, хотя прежняя редакция ст. 3 Закона о гражданстве подобное условие содержала.

Автоматическое предоставление гражданства супруге-иностранке в связи с заключением брака с гражданином стра­ны. Подобные положения можно встретить в законодательстве о гражданстве ряда стран Азии, Африки, Латинской Америки. В одних случаях гражданство мужа предоставляется безуслов­но (Ливан, Саудовская Аравия). В других допускается отказ от гражданства мужа, если национальный закон страны госу­дарственной принадлежности супруги позволяет сохранять пре­жнее гражданство (Доминиканская Республика, Камерун, Бе­нин). В третьих в течение определенного срока после приобре­тения гражданства мужа можно сохранить прежнее граждан­ство (6 месяцев — Южная Корея). Таким образом, двойное гражданство возникает при заключении брака лицами, являю­щимися гражданами различных государств, в тех случаях, ког­да получение гражданства супруга не обусловлено требовани­ем утраты прежнего гражданства, а национальное законодатель­ство супруги не рассматривает заключение брака -с иностран­цем в качестве автоматического условия для утраты прежнего гражданства.

Число стран, в которых супруге-иностранке гражданство предоставляется автоматически, сокращается. Это связано с изменением международно-правовых стандартов в данной сфе­ре. Не случайно участники Конвенции о гражданстве замуж­ней женщины 1957 г. предусмотрели, что заключение, растор­жение брака, а также перемена гражданства мужем во время существования брачного союза автоматически не отражаются на гражданстве жены (ст. 1). В настоящее время принцип добровольного выбора гражданства заинтересованным лицом все больше вытесняет принцип единого гражданства семьи. Кроме того, правила об автоматическом предоставлении граж­данства мужа супруге рассматриваются как определенная дис­криминация по половому признаку.

Предоставление гражданства ребенку, родившемуся в смешанном браке. Исторически гражданство ребенка опреде­лялось по отцу. И сегодня подобные положения можно встре­тить в законодательстве ряда стран (Индия, Таиланд, Южная Корея). Однако в настоящее время подобные подходы не явля-

Глава IV Гражданство

ются общепризнанными. Законы о гражданстве европейских государств, США, Японии являются нейтральными по отноше­нию к полу, они допускают предоставление гражданства как по отцовской, так и по материнской линии. Соответственно дети, родившиеся от смешанных браков, получают право на граж­данство как отца, так и матери. Согласно российскому закону при различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка является гражданином РФ, вопрос решается па основании их письменного соглашения. При от­сутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство России, если он родился на ее территории либо если бы иначе» он стал лицом без гражданства (ч. 2 ст. 15 Закона о граждан-] стве).

Рождение ребенка у родителей-иностранцев на терриЛ тории государства, предоставляющего гражданство в соотЛ ветствии с принципом почвы. В США, Канаде, Аргентине, Бра-1 зилии гражданами признаются лица, родившиеся на террито-1 рии страны. Исключения, как правило, касаются детей пност-[ ранцев, находящихся на государственной службе своих госу-1 дарств или работающих в международных организациях. Ав-1 стрия, Бельгия, Финляндия, Нидерланды разрешают лицам, ро-| дившимся на территории страны и проживающим в ней уста-1 новлснный период времени, приобрести гражданство путем по-| дачи простого заявления по достижении или до достижения! совершеннолетия. В данных обстоятельствах дети одноврсмен-1 но приобретают право на получение гражданства страны рож-1 дения и государства, гражданами которого являются родители.!

Традиционные правовые и политические доводы противН двойного гражданства исходят из того, что гражданство^! предполагает абсолютную лояльность по отношению к опреде-й ленному государству. Наивысшим выражением лояльности}"! является прохождение воинской службы в армии государства'¹ происхождения. Двойное гражданство делает данную обязан­ность относительной. Никто не может служить двум странам одновременно, особенно в том случае, если они находятся в со­стоянии войны с иными государствами или воюют друг с дру­гом.

Поэтому одна из серьезных проблем, связанных с двой­ным гражданством, — регламентация прохождения воинской службы. В соответствии с Конвенцией Совета Европы 1963 г.

§ 3. Двойное гражданство, мпогогражданство и быграждапство 121

о сокращении случаев многогражданства и о воинской повин­ности в случаях мпогограждапства данные лица должны были исполнять воинскую повинность на территории страны своего проживания. Однако если лицо проживает на территории стра­ны, не являющейся страной его гражданской принадлежности или страной — участницей Конвенции Совета Европы, то оно может выбрать несение воинской обязанности на территории любой из стран гражданства (ст. 6).

В тех случаях, когда па территории государства проживает значительное число лиц, имеющих двойное гражданство, все вопросы регулируются на двусторонней основе. В 1984 г. Фран­ция и Алжир подписали соглашение о том, что лица, обладаю­щие двойным гражданством, могут проходить воинскую служ­бу в любой из данных стран вне зависимости от места их жи­тельства. Как показала практика, значительное число этничес­ких алжирцев, проживающих во Франции, проходило воинс­кую службу в Алжире, несмотря на то что ее срок составлял во Франции 1, а в Алжире —2 года.

Определенные затруднения, связанные с двойным граж­данством, могут возникать и в связи с обращением за диплома­тической защитой, рассмотрением дел в судах третьих стран, когда требуется применение национального закона. В между­народных судах и арбитражах при возникновении спорных вопросов, связанных с наличием двойного (множественного) гражданства, применяется принцип эффективного гражданства, т. е. данное лицо рассматривается как гражданин той страны, с которой он имеет более тесные связи. Свидетельством подоб­ных связей может служить постоянное проживание или место жительства, государственная или воинская служба и т. д. Если лицо, имеющее двойное гражданство, находится на территории одного из государств своей гражданской принадлежности, то оно, как правило, не может ссылаться на свои обязательства по отношению к другому государству при реализации собствен­ных прав и обязанностей.

Существуют различные подходы в отношении двойного гражданства. В Италии с 1992 г. признается возможность двой­ного гражданства; аналогичный подход закрепляется в законо­проекте, внесенном правительством ФРГ в Бундестаг в ноябре 1998 г. В законодательстве ряда государств оговаривается воз­можность приобретения гражданства определенных стран без

122 Глава IV. Гражданство

утраты прежнего гражданстна. В Испании такой подход рас­пространяется па пберо-амсрнканскис страны пли страны, имев­шие или имеющие особые связи с Испанией (ч. 3 ст. 11 Консти­туции). В других странах лицо, обладающее двойным граж­данством, обязано выбрать одно из них в течение установлен­ного в законодательстве срока. Так, в Японии лицо, которое получило второе гражданство но рождению или до достиже­нии 20 лет, должно выбрать одно пз них до 21 года. Если лицо не выполняет данное предписание, то министр юстиции страны может напомнить ему о необходимости соблюдения закона. По истечении месяца со дня такого напоминания лицо автомати­чески утрачивает японское гражданство.

В 60-х годах западноевропейские государства — члены Со­вета Европы пришли к соглашению о том, что двойное граждан­ство является нежелательным и его необходимо всеми способа­ми избегать. В соответствии с Конвенцией о сокращении случа­ев многогражданства и о воинской повинности 1977 г. утрачи­вают прежнее гражданство совершеннолетние граждане госу­дарств-участников, которые на основе свободного волеизъявле­ния путем натурализации, оптации или восстановления приоб­ретают гражданство другого государства-участника (ч. 1 ст. 1). Кроме того, участники Конвенции брали на себя обязательство уведомлять о каждом случае приобретения гражданства лица­ми, являющими гражданами государств — участников Конвен­ции (ст. 1 Дополнительного протокола к Конвенции 1977 г.). Однако в настоящее время ряд государств Европы считают двой­ное гражданство вполне приемлемым в связи с ростом мобиль­ности населения и развитием миграционных процессов'.

В Законе о гражданстве СССР 1938 г. вопросы двойного гражданства не рассматривались. Однако в 1956—1958 гг. Со­ветский Союз заключил ряд двусторонних конвенций с социа­листическими странам]! (Албанией, Болгарией, Венгрией, КНДР, МНР, Румынией, Чехословакией, Югославией) об урегулирова­нии вопросов двойного гражданства. В соответствии с данны­ми конвенциями лица, обладающие двойным гражданством, в течение года после их принятия должны были заявить об из­брании одного из гражданств. Если они не выполняли данное

¹ 5с1кк1с II. ТЬс ОгаЙ Еигорсап СопуспЫоп смШаНопаМу // Аш1пап ,1оигпа1 на! \л\-

§ 3 Двойное гражданство, мпогогражданство н безграждапство 123

предписание, то рассматривались обеими странами как гражда­не страны проживания. Кроме того, с рядом государств (Польшей, Болгарией) в 1963—1966 гг. были заключены кон­венции о предотвращении двойного гражданства, в соответствии с которыми стороны не принимали в свое гражданство лиц без согласия компетентных органов страны их гражданства. В За­коне о гражданстве СССР за лицом, являющимся граждани­ном СССР, не признавалось право на принадлежность к граж­данству иностранного государства (ст. 8).

Новые подходы к данной проблеме были впервые зафик­сированы в Законе о гражданстве Российской Федерации (ст. 3). Гражданину Российской Федерации разрешалось по его хода­тайству иметь одновременно п гражданство другого государ­ства, с которым заключен соответствующий договор. Однако при этом он не мог уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающей из граж­данства Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. чет­ко зафиксировала возможность двойного гражданства для граж­дан страны п расширила основания его приобретения — не только па основании международного договора Российской Федерации, но п в соответствии с федеральным законом.

В настоящее время Россия заключила соглашения о двой­ном гражданстве с Туркменистаном п Таджикистаном. Данные соглашения предусматривают, что каждое из государств при­знает за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны, не утрачивая собственное. При этом они пользу­ются в полном объеме нравами и свободами, а также несут обя­занности гражданина того государства, на территории которого постоянно проживают. Лица, обладающие двойным граждан­ством, пользуются защитой п покровительством обоих госу­дарств. Как правило, в третьих странах защиту предоставляет то государство, па территории которого такие лица постоянно проживают, однако по их просьбе защиту может предоставить и второе государство их гражданской принадлежности.

Вопрос о двойном гражданстве рассматривался в органах государственной власти Российской Федерации в связи с про­блемой соотечественников, проживающих в странах СНГ п Бал-тип. В обращении от 15 февраля 1995 г. "К главам государств н правительств Содружества Независимых Государств" Госу­дарственная Дума Федерального Собрания ставила вопрос о

Глава IV. Гражданство

достижении согласия в предоставлении этническим русским равных прав в приобретении второго гражданства'. Вместе с тем в законодательстве большинства стран СНГ и Балтии со­держатся положения, исключающие возможность приобрете­ния двойного гражданства.

Лицо без гражданства (апатрид) — лицо, которое ни одно из государств не рассматривает в качестве собствен­ного гражданина. Подобный статус возникает в том случае, когда человек по каким-либо причинам утратил собственное граж­данство и не приобрел гражданства других стран. При этом данные лица не могут рассчитывать на дипломатическую за­щиту страны своего прежнего гражданства и полностью подчи­няются законодательству страны, на территории которой они находятся.

В соответствии с Конвенцией о статусе апатридов 1954 г. у каждого лица без гражданства существуют обязательства в отношении страны, в которой оно находится, поскольку оно дол­жно подчиняться ее законам и постановлениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка (ст. 2). По общему правилу лицам без гражданства предоставляется статус, соответствующий статусу иностранцев на территории конкретного государства (ч. 1 ст. 7). В соответствии с Конвен­цией в ряде случаев апатриды приравниваются по своему по­ложению к гражданам страны. Это касается права обращения в суд (ч. 2 ст. 16), получения начального образования (ч. 1 ст. 22), правительственной помощи и поддержки (ст. 23). Кроме того, данные подходы касаются вознаграждения за труд, рабо­чего времени и времени отдыха, условий труда женщин и под­ростков, социального обеспечения (ст. 24).

Государства, на территории которых находятся лица без гражданства, выдают им удостоверения личности и проездные документы. Согласно Правилам пребывания иностранных граж­дан в СССР, утвержденным постановлением Кабинета Мини­стров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212, которые продолжают действовать на территории Российской Федерации, лицам без гражданства вид на жительство выдается органами внутрен-

¹ Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К главам государств и правительств Содружества Независимых Государств" // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 831.

§3 Двойное гражданство, миогограждапство и бсзграждаиство 125.

них дел сроком на 5 лет, а по достижении 45-летнего возрас­та — бессрочно (п. 28). Вид на жительство для лица без граж­данства заменяется видом па жительство для иностранного граж­данина, если его владелец предъявит в органы внутренних дел действующий заграничный паспорт (п. 30).

По данным Министерства внутренних дел Российской Фе­дерации, на 1 мая 1997 г. па территории России проживало 3193 лица без гражданства¹. В соответствии с федеральным законо­дательством поощряется приобретение этими лицами граждан­ства России, а также отсутствуют препятствия для получения ими иного гражданства. В Законе о гражданстве закрепляется ряд норм, способствующих сокращению случаев бсзгражданства. Так, ребенок, родившийся на территории нашей страны от лица без гражданства, является гражданином России. Граждане быв­шего СССР, проживающие на территории государств, входив­ших в качестве республик в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию России после 6 фев­раля 1992 г., могут приобрести гражданство в регистрационном порядке, если они заявят об этом до 31 декабря 2000 г.

Проблема лиц без гражданства является не только право­вой, по и политической. Она влияет на положение конкретного лица и может порождать противоречия и конфликты в межго­сударственных отношениях. В частности, обострение отноше­ний между Российской Федерацией и Латвийской Республикой было связано с отказом последней предоставить гражданство значительной части постоянных жителей страны, являвшихся гражданами СССР, если они сами или их предки не были граж­данами Латвии до 17 июня 1940 г.

Как отмечалось на рабочей встрече в Женеве в августе 1994 г., посвященной международному праву и законам о граж­данстве в бывшем СССР, проблема лиц без гражданства в госу­дарствах, возникших после его распада, появилась в результате либо принятия дискриминационного законодательства в отно­шении определенных групп лиц, не отвечающих критериям граж­данства страны проживания, либо территориальных изменений и перехода суверенитета². Представители Совета Европы счита-

' С15 МфгаНоп КсрогЬ 1996. 1п1сгпа1юпа1 Ог^ашгаЫоп й>г М^гаНоп. 1997. Р. 87.

¹ \УогЬ>1юр оГ 1Мспш1;шпа1 Ьа\у апс! МаЫопаШу Ьа^.ч ш 1пс Роппсг и$5К. 1994 // АизЫап Лоигпа! о* РиЬНсапс! ПйстпаНопа! Ьа\у. 1995. № 1. Р. б.

Глаш] IV. Гражданство

ют, что в случае распада государства или перехода территории вопросы гражданства следует урегулировать на основе двусто­ронних и многосторонних договоров. Если это невозможно, то государства-правопреемники должны предоставлять свое граж­данство при наличии следующих обстоятельств: 1) лицо было гражданином или постоянным жителем на территории государ­ства, которое прекратило свое существование, либо па террито­рии, перешедшей к другому государству; 2) лицо продолжает проживать на территории государства-правопреемника.

В этих случаях возможны две процедуры предоставления гражданства — автоматическая, но предполагающая право вы­бора, л ибо персональная, предполагающая закрепление права лица обратиться с просьбой о предоставлении гражданства. Кроме того, лицам, отвечающим данным требованиям, но не получившим граж­данство, должны быть обеспечены те же права и обязанности, что п гражданам, за исключением трех сфер — политические права,] воинская обязанность, государственная служба¹.