Институт парламентского Уполномоченного по правам человека (омбудсмана)

Среди механизмов защиты прав и законных интересов граж­дан от произвола государственных органов управления и от злоупотребления властью со стороны чиновников особое место занимает скандинавский институт омбудсмана, или, как он име­нуется в других странах, парламентского комиссара (Англия), народного защитника (Австрия), медиатора (Франция) и т. д. Созданный впервые в начале XIX столетия в Швеции (1809), институт омбудсмана получил после второй мировой войны широкое распространение в европейских странах и других ре­гионах мира¹. Особая популярность и авторитет данного инсти­тута объясняются многими демократическими чертами, харак­теризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государ­ственных органов; несменяемостью в течение всего срока пол­номочий парламента, которым он назначается², правом законо­дательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсут­ствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т. д. Все эти принципы и процедуры способствуют выполнению ом-будсманом функций защиты прав и свобод человека от злоупот­реблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. Нельзя не согласиться с высокой оценкой, данной этому институту австрийским профессором, доктором права В. Пиклем: его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, меж­ду лицами, наделенными властью, и управляемыми^.

¹ О динамике его развития свидетельствует тот факт, что если в начале 50-х гг. институт омбудсмана существовал только в двух государствах — Швеции и Финляндии, то в настоящее время более чем в 40 странах существует около 150 различных органов и структур, выполняющих функции омбудсмана. ² Во многих странах дополнительной гарантией несменяемости служит н то обстоятельство, что срок пребывания омбудсмана в этом качестве на один год превышает срок легислатуры избравшего его парламента. Так, например, обстоит дело в Австрии, Дании, Великобритании, Франции ¹ См.. РкМ V. ТЬе Рго1ес1юп он Ншпап К]^Ь1я Ьу !пе ОгЪсс о^ (;пс Аш1пап ОтЬисЬтап (УоИсчатуаН.чсЬагО // Аийпап — 5оу1с1 Кошк1-ТаЫс он 1Ьс о! Ншпап Ки^Мк. АгЬп^оп. 1992. Р. 156-157.

§ 2 Институт Уполномоченного но правам человека

В некоторых странах контрольные функции омбудсмана распространяются и на деятельность судебных органов, адми­нистрации тюрем, муниципальных органов. Широкие надзор­ные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Для характеристики этого института обратимся к трем наиболее интересным его моделям — шведской, которая возникла в 1809 г. и послужила прообразом для всех последующих, двум более современным — английской и французской, каждая из которых отмечена определенным своеобразием.

Институт парламентского омбудсмана в Швеции включа­ет несколько специализированных омбудсмаиов. Шеф-омбудс-ман занимается вопросами доступа общественности к офици­альным документам, а также к компьютерной системе и банкам персональных данных. К ведению омбудсмана по вопросам юстиции относится деятельность органов правосудия, полиции, тюрем. Специальный омбудсман осуществляет надзор за воо­руженными силами и пх отношениями с различными граждан­скими структурами. В особую сферу деятельности одного из омбудсманов выделен надзор за законностью в области соци­ального обеспечения и налогового обложения. В 1986 г. в Швеции был принят закон против расовой дискриминации и одновременно назначен омбудсман по этим вопросам. В его обязанности входит пресечение дискриминации в области тру­довых и социальных отношений (найма, оплаты труда, увольне­ний, аренды жилья и т. п.).

Осуществляя надзор за деятельностью различных сфер управления и правосудия, предъявляя обвинения государствен­ным должностным лицам, а с недавних пор и муниципальным, шведский омбудсман следит за поддержанием режима закон­ности во всех сферах управления. Он имеет доступ к любой документации, вправе запрашивать и получать информацию из любых источников. Заключения омбудсмана публикуются в ежегодных докладах Риксдагу.

В Великобритании институт омбудсмана был введен Зако­ном 1967 г. о Парламентском комиссаре по административным вопросам — парламентском омбудсмане. Закон установил ком­петенцию омбудсмана и порядок его деятельности, наделил его статусом, эквивалентным статусу судьи Высокого суда. Парла-

Глава XIII Защита прав человека в зарубежных государствах

ментский омбудсман назначается Королевой и имеет право за­нимать этот пост до 65-летнего возраста; по достижении этого возраста он может быть смещен только решением обеих палат парламента по предложению Королевы.

В соответствии с Законом парламентский омбудсман в пре­делах своей компетенции рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале. Особенность английского варианта омбудсмана состоит в том, что он не мо­жет начинать расследования по собственной инициативе. Граж­данин, желающий обратиться к омбудсмаиу, подает жалобу че­рез одного из членов парламента, который официально обра­щается к омбудсману с просьбой провести расследование по жалобе. Решение о том, начинать ли расследования, находится в полной компетенции омбудсмана. Норма о непрямой подаче жалобы была введена в закон в качестве своеобразного "филь­тра", что объясняется стремлением оградить омбудсмана от жалоб, не подпадающих под его юрисдикцию или подаваемых по незначительным поводам.

Жалобы принимаются только в письменном виде и только от граждан Великобритании, постоянно проживающих в стра­не, не позднее 12 месяцев со времени совершения обжалуемых действий или со времени, когда об этих действиях стало извес­тно гражданину. Однако и после истечения этого срока, если омбудсман сочтет, что имеются особые обстоятельства, он мо­жет принять жалобу к рассмотрению. По установившейся прак­тике омбудсман, прежде чем начать расследование, предприни­мает попытку склонить конфликтующие стороны к достиже­нию приемлемого компромисса.

Парламентский омбудсман проводит расследование, изби­рая его методы по своему усмотрению: он может проводить открытые слушания с правом сторон иметь законных предста­вителей или неформальные беседы. Статья 8 Закона о парла­ментском комиссаре наделяет омбудсмана правом требовать от любого министра, должностного лица и гражданина предостав­ления всей информации и документов, относящихся к делу.

Завершив расследование, омбудсман должен составить от­чет о его результатах, в котором содержатся рекомендации по существу дела. Отчет направляется члену парламента, по просьбе которого проводилось расследование; гражданину, обративше-

§ 2. Институт Уполномоченного по правам человека

муся с жалобой; должностному лицу, действия которого обжа­луются; руководителю соответствующего ведомства. Законом предусмотрена обязанность последнего проинформировать ом-будсмана о том, какие меры он намерен предпринять для устра­нения допущенной несправедливости. Ежегодно омбудсман направляет отчет о своей деятельности в специальный парла­ментский комитет (по делам парламентского омбудсмана), ко­торый на основе этого отчета оценивает его деятельность п ин­формирует об этом парламент. К сказанному следует добавить, что для выполнения своих функций омбудсман располагает аппаратом сотрудников в количестве около 80 человек, занима­ющихся сбором и истребованием документов и информации, опросом имеющих отношение к делу должностных лиц и сви­детелей.

Почти тридцатилетняя история деятельности омбудсманов в Великобритании показывает, что этот институт играет поло­жительную роль как средство внесудебной защиты законных интересов и прав граждан, когда они ущемляются должностными лицами центральных государственных и местных муниципаль­ных органов. Вместе с тем английская модель не свободна от некоторых недостатков. Его компетенция ограничена, в резуль­тате чего действия многих должностных лиц и организаций не могут быть обжалованы, н отсутствует прямой доступ граждан к омбудсману, его выводы и заключения имеют рекомендатель­ный, а не обязывающий характер. Проблемами совершенство­вания и обеспечения эффективности деятельности омбудсмана постоянно занимается специальный парламентский комитет, регулярно обсуждая вопросы, связанные с его компетенцией и юрисдикцией.

Институт омбудсмана, именуемого во Франции медиатором, был учрежден Законом от 3 января 1973 г. с поправками, вне­сенными Законом от 24 декабря 1976 г. Французский медиа­тор рассматривает жалобы граждан на действия государствен­ных органов и должностных лиц. Правом направления жалоб пользуются французские граждане, а также, согласно Закону 1976 г., имеющие вид на жительство иностранцы. Обязатель­ным условием при этом является подача жалобы через членов парламента — депутатов Национального собрания и сенато­ров. На практике, однако, в большинстве случаев депутаты без возражений направляют медиатору жалобы, полученные от сво-

Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

их избирателей. Кроме того, члены парламента могут и по соб­ственной инициативе запрашивать медиатора по вопросам, от­носящимся к его компетенции. Статистические данные свиде­тельствуют, что количество ежегодно поступающих к медиато­ру жалоб постоянно растет. Обобщая результаты их рассмотре­ния, медиатор правомочен рекомендовать соответствующим го­сударственным структурам проведение необходимых, с его точ­ки зрения, реформ, способных улучшить взаимоотношения меж­ду администрацией и гражданами. В соответствии со ст. 11 За­кона от 3 января 1973 г. медиатор вправе предписать конкрет-^ ному органу или должностному лицу выполнить вступившее законную силу судебное решение в установленный им срок.

Французский медиатор наделен правом возбуждать дисцип-1 линарнос производство в отношении любого государственного!! служащего, действующего противоправно, или подать па него жа­лобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против пего уголовно­го дела, выступать в суде в роли обвинителя. Медиатор впра-ве также предлагать внесение поправок к текстам действующих за­конодательных и административных актов. Согласно Закону все государственные органы обязаны в пределах своей компетенции проводить проверки и расследования, требуемые медиатором. Однако юрисдикционный контроль медиатора не свободен от ог­раничений: например, документы и материалы, относящиеся к на­циональной обороне, безопасности государства или внешней по-| литпке, находятся вне пределов его компетенции. В остальных! случаях медиатор может требовать от соответствующего государ-1 ственного органа любую документацию или материалы, касающи-1 еся дела, по которому он проводит расследование. Характерное и! для других моделей института омбудсмана ограничение состоит в | том, что если даже медиатор считает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене оспариваемого админист­ративного акта. Он ограничивается лишь тем, что направляет в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необ­ходимых мер для пресечения противоправной практики админи­стративных органов и должностных лиц; при этом особое значе-1 ние имеют ежегодные доклады медиатора о результатах его дея­тельности, представляемые в парламент.

Важной и широко распространенной формой деятельности! омбудсмана во многих странах является право законодатель­ной инициативы, которое позволяет ему вносить в парламент!

§ 3 Право на петицию

или правительство предложения об изменении и совершенство­вании законов и принятых на их основе нормативно-правовых актов в области прав и свобод человека. Кроме того, в некото­рых странах омбудсмап наделен правом подавать жалобы в конституционный суд (Испания, Австрия, Португалия и др.).

По мерс обогащения и универсализации каталога прав и свобод на международном и национальном уровнях соответ­ственно все более ощутимой становится необходимость специа­лизации правозащитной деятельности омбудсмана. Учреждает­ся омбудсман по вопросам равноправия женщин и мужчин (Финляндия), по делам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), по вопросам защиты прав потребителей и контроля за конкуренцией (Финляндия), по делам обороны, т. е. надзо­ра за положением дел в армии, действиями военной админист­рации и соблюдением прав военнослужащих (ФРГ, Дания).

Вместе с тем в рамках Совета Европы все более популяр­ной становится идея о создании института европейского омбуд-смаиа по правам человека, основной задачей которого являлось бы обеспечение равенства и справедливости для всех люден в этом регионе.

Как видим, основные демократические черты института омбудсмана — независимость, открытость и доступность для граждан — способствовали тому, что он обрел прочные пози­ции в системе правозащитных механизмов многих стран. Эф­фективное функционирование этого института в защите граж­дан от произвола и злоупотреблений со стороны разросшегося повсюду аппарата исполнительной власти обеспечивает авто­ритет и популярность омбудсмана в обществе. Учитывая этот позитивный опыт, Конституция РФ учредила должность Упол­номоченного по правам человека.¹