Проблема правового регулирования труда государственных гражданских служащих.

В современный период укрепления российской государственности проблема становления и развития государственной службы приобретает особую значимость. Формируется законодательство о государственной службе, государственная служба обозначена на конституционном уровне. В связи с этим актуализируется необходимость определения не только роли государственной службы в системе государственного управления, но и ее места как профессиональной трудовой деятельности, в системе общественной организации труда.

Несмотря на это, в науке российского трудового права сохраняются прежние подходы к государственной службе. Как и ранее, в советский период, государственная служба подразделяется на службу по трудовому договору, включаемую в сферу трудоправового регулирования, и на военную и военизированную службу, регулируемую административным законодательством, которая выводится из сферы правового регулирования труда на том основании, что она не вписывается в рамки «обычной работы по трудовому договору» [1].

Правовое регулирование государственной службы традиционно рассматривается наукой трудового права лишь в качестве одного из проявлений субъектной дифференциации правового регулирования труда, не выходящей за рамки отрасли трудового права. Законодательство о государственной службе признается частью трудового законодательства, устанавливающей для одной из категорий наемных работников - государственных служащих - некоторые специальные правила поступления на работу, особые условия труда, дополнительные основания увольнения [2]. Правовое регулирование государственной службы ограничивается одним из институтов Особенной части отрасли трудового права - «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников».

В истоках данной концепции находятся традиционно признаваемые аксиоматичными в науке трудового права представления о «естественной монополии» отрасли трудового права на регулирование наемного труда по трудовому договору. Между тем в современных условиях эта концепция, в частности, применительно к регулированию государственной службы, нуждается в коррективах.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» определяет государственную службу как профессиональную деятельность, то есть разновидность профессионального труда. Правовое регулирование государственной службы входит в общую систему регулирования общественного труда. Эта система регулируется несколькими отраслями права - трудовым, колхозно-кооперативным, гражданским, исправительно-трудовым, конституционным правом. В основе деления отношений по организации и использованию труда между предметами названных отраслей права находятся способы организации общественного труда, выражающиеся в юридической форме вовлечения лица в трудовую деятельность. Такими формами привлечения к труду могут выступать трудовой договор, членство в кооперативной организации, гражданско-правовая сделка, акт избрания или назначения на должность.

Российское законодательство о государственной службе предусматривает, что поступление на гражданскую службу производится на условиях трудового договора, и распространяет на государственных служащих законодательство о труде с особенностями, установленными законодательством о государственной службе. Необходимо подчеркнуть, что трудовое законодательство распространяется на государственных служащих, но не на саму государственную службу. Нормы законодательства о труде применяются только к регулированию некоторых условий труда государственных служащих, то есть к регламентации собственно трудовых отношений, но не связанных или смежных с ними отношений.

Система правового регулирования труда включает регулирование не только его условий (продолжительности рабочего времени, времени отдыха, минимальных размеров оплаты труда и т.п.), но и способов привлечения к труду, организации труда, управления трудовой деятельностью, распределения результатов труда. Со своей организационной стороны несамостоятельный труд в пользу другого лица (трудовая деятельность по найму) может осуществляться в формах индивидуально-организованного труда (труда по гражданско-правовым договорам), коллективно организованного труда (труда в составе трудовых коллективов отдельных организаций) и публично-организованного труда (государственной и муниципальной службы). Еще Н.Г. Александров отмечал, что трудовое законодательство приспособлено к регулированию коллективно-организованного труда, существенные условия которого (конкретное содержание трудовой функции, размеры и системы оплаты труда и материального стимулирования, режим труда) устанавливаются для отдельного коллектива организации [3]. На индивидуально-организованный труд законодательство о труде распространяется только тогда, когда отношения между нанимателем и лицом, исполняющим работу, облекаются в юридическую форму трудового договора. В этом случае законодательство о труде применяется только в части, регулирующей трудовые права и обязанности работников.

Точно так же в сфере публично-организованного труда нормы трудового права должны применяться лишь постольку, поскольку ими устанавливаются общие для всех лиц несамостоятельного труда гарантии трудовых прав. Регулирование же организации государственной службы, управления ею, и в том числе установление условий ее прохождения (таких, как должности государственной службы, содержание должностных полномочий и обязанностей, условия прохождения службы, социально-трудовые гарантии служащим), находятся вне уровня коллективного регулирования труда.

Правовое регулирование труда охватывает блоки (группы) отношений по использованию труда, распределению (перераспределению) трудовых ресурсов и производству (воспроизводству) рабочей силы [4]. Трудовое законодательство применяется к правовому регулированию государственной службы только в части регулирования отношений по использованию труда.

Нормы трудового права не регулируют привлечение трудовых ресурсов на государственную службу, поскольку здесь действует специальная система профессионального отбора кадров, их подготовки, переподготовки, повышения квалификации, перераспределения внутри системы государственных органов. Для государственных служащих предусмотрена своя система социальных и правовых гарантий, включая оплату труда (денежного содержания), отпуска, социальные льготы и компенсации.

С общей системой правового регулирования труда правовое регулирование государственной службы в настоящее время совпадает лишь в той его части, в которой гражданские государственные служащие подпадают под действие общих норм трудового законодательства. Ст. 4 Федерального закона от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривает, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, установленными названным Федеральным законом. Следовательно, «чисто трудоправовое» регулирование заменено смешанным режимом правового регулирования гражданской государственной службы.

Фактически этот режим распространяется только на гражданскую государственную службу, поскольку на военной и милитаризованной службе действуют специальные правила, а законодательство о труде распространяется на военнослужащих и милитаризованных государственных служащих только в единичных случаях в силу прямого указания в законодательстве (например, в части общей продолжительности рабочего времени).

Распространение на государственных служащих законодательства о труде выражается прежде всего в том, что поступление на гражданскую государственную службу производится на условиях трудового договора. Однако значение трудового договора на государственной службе состоит лишь в том, что он является юридической формой включения государственного служащего в коллектив конкретного государственного органа, посредством его заключения индивидуализируются некоторые второстепенные условия прохождения службы (устанавливается неполное служебное время, доплата за исполнение обязанностей по другой государственной должности). Трудовой договор на государственной службе является юридическим приемом, позволяющим распространять на государственных служащих некоторые нормы трудового законодательства. Заключается трудовой договор с государственными служащими на основании прохождения конкурса и (или) назначения на должность, при его прекращении государственная служба может и продолжаться (в случае перевода на службу в другой государственный орган). Условия же о содержании трудовой функции служащего, объеме и порядке предоставления ему социальных льгот и гарантий установлены централизованно и не могут пересматриваться в индивидуально-договорном порядке. На государственной службе неприменим основополагающий принцип регулирования труда, согласно которому договоры о труде могут содержать любые условия, улучшающие положение работников.

Особенности правового регулирования государственной службы касаются всего спектра служебных трудовых отношений, затрагивают их возникновение, содержание, изменение, прекращение. Однако правовое регулирование государственной службы еще не завершено. Не приняты законодательные акты об отпусках, о дисциплинарной ответственности, о социальных гарантиях и компенсациях служащих, поэтому на государственных служащих распространяется в этой части трудовое законодательство. Однако намерения законодателя обозначены достаточно четко, поле «смешанного режима» регулирования должно сужаться, а общие нормы трудового законодательства заменяться нормами специального законодательства о государственной службе.

Рассматривая метод правового регулирования государственной службы в сравнении с общим правовым методом регулирования труда, используемым отраслью трудового права, можно также констатировать как черты сходства, так и ряд существенных различий.

Важнейшие черты метода выражаются в правовом положении (статусе) субъектов, основаниях формирования правоотношений, способах определения содержания правоотношений, защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей.

Основными субъектами отношений в сфере государственной службы являются государственные служащие и государственные органы. Правовой статус государственных служащих характеризуется тем, что они являются одновременно субъектами целого комплекса разнородных отношений: государственно-служебных, служебно-трудовых, служебно-социальных и организационно-служебных. Кроме того, государственные служащие - должностные лица являются также и субъектами государственно-управленческих отношений.

Другой отличительной чертой правового статуса государственных служащих является то, что в их служебно-трудовых отношениях с государственными органами по существу отсутствует равенство сторон, которое давало бы им возможность самостоятельно, по соглашению между собой определять содержание объема взаимных прав и обязанностей. Причем такое положение касается как государственно-служебных, так и служебно-трудовых, социально-служебных и организационно-служебных отношений.

Государственные служащие находятся в подчиненном по отношению к государственным органам положении. Однако эта подчиненность имеет административно-правовой характер только в государственно-управленческих отношениях, в которые служащие вступают при реализации «внешней» функции государственной службы. Подчиненность государственных служащих в процессе организации совместной службы, поскольку она касается способов и приемов выполнения ими служебных обязанностей, имеет особый внутрислужебный характер. Правовое положение государственных служащих в отношениях с государственными органами и руководителями по месту прохождения службы по ряду признаков существенно отличается от отношений подчинения наемных работников нанимателю. Властные полномочия работодателя (администрации) осуществляются в масштабах трудового коллектива предприятия, организации, основываются на трудовом договоре и включении работника в организованный коллектив предприятия, осуществляются работодателем самостоятельно, без вмешательства государственных органов, применение санкций производится за невыполнение трудовых функций и условий трудового договора, власть работодателя ограничена полномочиями трудовых коллективов, профсоюзов и других представительных органов трудящихся [5].

В отличие от этого государственный служащий подвластен не только руководству государственного органа по месту прохождения службы, но и другим вышестоящим государственным органам и должностным лицам. Подчиненность государственного служащего основывается на занятии им должности государственной службы и его включении в организационную структуру государственного аппарата; дисциплинарная ответственность государственного служащего наступает и за невыполнение трудовых обязанностей и условий трудового договора, и за несоблюдение запретов и ограничений на государственной службе. Полномочия трудовых коллективов и профсоюзов в установлении условий службы, применении законодательства о государственной службе отсутствуют. Профсоюз имеет лишь те полномочия, которые вытекают из законодательства о труде, поскольку оно распространено на государственных служащих.

Своеобразие метода трудового права выражается в решающей роли трудового договора в установлении трудовых правоотношений, а также в равенстве и свободе волеизъявления сторон при заключении трудового договора. Служебные трудовые отношения гражданских государственных служащих также возникают на основе трудового договора, но эти отношения - не единственный вид отношений, которые присутствуют в сфере государственной службы. Основанием возникновения государственно-служебных отношений, выражающих правовую связь служащего с государством, является не договор, а акт назначения на должность государственной службы. Социально-служебные отношения возникают на основании сложного фактического состава, элементами которого являются и факт нахождения на службе, занятия должности государственной службы, и заключение трудового договора или контракта о прохождении службы. Следовательно, в целом служебные отношения существуют при наличии совокупности юридических фактов, среди которых трудовой договор не имеет определяющего значения.

Что касается свободы волеизъявления при поступлении (приеме или зачислении) на государственную службу, то она принадлежит только одному субъекту - гражданину. Государственный орган в силу закона не может отказать в приеме на государственную службу тому гражданину, который отвечает предъявленным требованиям и прошел процедуру публичного конкурсного отбора на вакантную должность государственной службы.

Для служебных правоотношений характерно и то, что состав юридических фактов и существенные элементы содержания правоотношения, как правило, установлены государственно-нормативным способом и не могут определяться по соглашению сторон. При этом имеет место сочетание двух основных типов нормативно-правового регулирования: внешнего, то есть законодательного (федерального и регионального) и ведомственного (внутриаппаратного). В этом также состоит отличие от присущего трудовому праву способа установления прав и обязанностей субъектов актами локального регулирования.

Имеются также и особенности в способах защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей субъектов служебных правоотношений. Защита прав государственных служащих производится в административном (в порядке подчиненности) и судебном порядке. Присущие трудовому праву способы защиты (с использованием КТС) не применяются. Наряду с обеспечением должностных обязанностей служащих трудоправовыми средствами - мерами дисциплинарной и материальной ответственности - используется также и публично-правовая (судебная) ответственность. Однако эта ответственность также имеет специфику, поскольку, применяясь по решению суда, тем не менее состоит в применении к служащему мер дисциплинарного воздействия.

Преобладающим способом регулирования является сочетание дозволений и запретов, а основным видом норм – управомочивающие и запрещающие. Как правило, диспозиции данных норм абсолютно определенны и не предусматривают возможности изменения прав и обязанностей сторон.

Таким образом, есть все основания говорить о специфических особенностях метода правового регулирования государственной службы.

Существенные особенности можно выявить и в правовых принципах государственной службы. Вместо сочетания централизованного, локального и индивидуального регулирования труда здесь преобладает публичность правового регулирования и осуществления государственной службы. Это относится к содержанию профессиональной деятельности государственных служащих, способам установления условий труда и социальной защиты служащих.

Принципами, выражающими особенности правового регулирования поступления на государственную службу и прохождения службы, являются свободный доступ граждан к государственной службе и последующее продвижение по службе на основе объективного учета уровня их профессионального соответствия нормативно установленным требованиям; плановость и непрерывность подбора и профессиональной подготовки и переподготовки кадров государственных служащих. Правовое положение служащих в организационной структуре государственного аппарата характеризуется принципом сочетания служебной субординации с публично-правовой ответственностью государственных служащих.

Отмеченные особенности правового регулирования государственной службы позволяют, на наш взгляд, рассматривать его в качестве относительно автономной системы в общей системе правового регулирования труда. Правовое регулирование государственной службы - зарождающаяся система, которая возникает на основе трудоправового и административно-правового регулирования. Новая система возникает на основе старых не сразу, не в готовом, уже сформировавшемся виде, а сначала в виде определенных предпосылок, зачастую разрозненных компонентов. «Материнские» отрасли способны еще долго держать в сфере своего «притяжения» вновь возникающую систему, не только распространяя на нее свои правовые режимы, но и прямое действие отраслевых правовых норм. Именно такой, несформировавшейся системой является правовое регулирование российской государственной службы.

Еще сравнительно недавно правового регулирования государственной службы как явления не существовало вообще, а его отдельные компоненты были полностью поглощены отраслями трудового и административного права. Однако по мере развития законодательства о государственной службе и реформирования трудового законодательства различия между ними будут становиться все более очевидными. Сохранение правового регулирования государственной службы в системе трудоправового регулирования способно привести к «размыванию» качественного своеобразия отрасли трудового права, разрушению ее монолитности, превращению ее в совокупность мало связанных между собой норм, различных режимов регулирования труда.