Билет 14. РФ создавалась сверху путем деволюции, т.е

1. Особенности российского федерализма.

РФ создавалась сверху путем деволюции, т.е. путем выделения в составе государства отдельных, относительно самостоятельных, автономий, которые становясь субъектами федерации, превращались в государства и государственные образования и соответственно путем передачи федерации части предметов ведения и полномочий, принадлежавших центральной власти.

Становление новой рос. государственности предполагало среди прочих направлений формирование реальной федерации, основанной на общепризнанных в мировом сообществе принципах федерализма. Первоначально в этом направлении был сделаны некоторые существенные шаги, особенно в связи с подписанием Федеративного договора и принятием на референдуме Конституции РФ.

В основном законе государства была закреплена федеративная форма его устройства. В ст. 71, 72, 73 Конституции РФ было проведено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Она признала также возможность заключения по этим вопросам дополнительных договоров между центром и членами федерации. Такие договоры были заключены с 46 субъектами РФ. Критика – неконституционный характер первых договоров. Плюсы – двусторонние договоры могут иметь и положительное значение, ибо позволяет уточнить и детализировать остаточный принцип определения полномочий субъектов Федерации и учесть особенности, свойственные отдельным.

Чрезвычайно важным для становления рос. федерализма являются конституционные положения о суверенитете и целостности РФ; верховенстве ее Конституции и законов на сей территории РФ; равноправии субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами гос. власти; признании в рос. государстве общепризнанных принципов арвноправия и самоопределения народов; о статусе республик как государств в составе РФ.

Гарантии, призванные воспрепятствовать превращению федеративного государства в конфедерацию или унитарное государство. Конституционный суд может признать ничтожным, т.е. юридически недействительным, любые НА субъектов, противоречащие федеральной конституции. S не имеют права вмешиваться в исключительные предметы ведения и полномочия фед. власти и ее полномочия по предметам совместного ведения, а фед. неправомочна вмешиваться в исключительные предметы ведения и полномочия s. Статус любого s РФ может быть изменен только по взаимному согласию РФ и самого субъекта в соответствии с ФКЗ. Также с взаимного согласия могут быть изменены границы между субъектами РФ.

СФ- вторая палата парламента – поле представительства и защиты интересов регионов, из которых состоит фед. Как общенациональный орган законодательной власти – стремиться к балансу общегосударственных и региональных интересов. Удаление из него региональных руководителей, особенно руководителей высшей исполнительной власти S. Медведев: Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Так называемый "ценз оседлости", предписывающий члену Совета Федерации проживать в ранее определенном регионе определенное количество лет - должен быть отменен. В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население.

Считаю возможным, чтобы предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов РФ представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. И, стало быть, больше никем. Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур - будет закреплено за публичными, открытыми политическими структурами, представляющими основную часть населения страны.

Причины недостатков и противоречий рос. федерализма: идеологическое и территориальное наследство СССР, борьба за власть в центре; бедственное экономическое положение; отсутствие опыта традиций федерализма.

Особенности:

Матрешечный принцип организации некоторых субъектов федерации в состав других. Автономных округов в состав края и областей. Конституционный принцип равноправия S в данном случае не действует. Количество субъектов РФ велико, причем они сильно разнятся по многим показателям, в первую очередь по экономическим. При нормальном процессе реформирования Федерации нужно определить круг субъектов Федерации, небольших по территории и численности населения, хронически отстающих в своем экономическом развитии и потому объективно неспособных превратиться в самодостаточные регионы. Именно с них нужно начинать процесс переустройства РФ, либо присоединив их к экономически мощным S, либо выделив их в отдельные территории, находящиеся под прямым управлением федерального центра. Региональные полит. элиты и руководители будут противодействовать этому процессу, ибо это грозит потерей ряда выгодных постов.

Этнотерриториальный и территориальный принципы. В настоящее время в России и за ее пределами ведется оживленная дискуссия по поводу того, должна ли федерация основываться на одном территориальном принципе, как например, федерации в США и ФРГ или специфика федерализма в России заключается в том, что в основе ее должны лежать два принципа – территориальный и национально-территориальный. Критика нигде в мире эти принципы соединить не удалось. Но в своеобразной форме они сочетаются в Бельгии. Но Россия с ее огромной спецификой не может быть во всем похожей на зарубежные федерации. Нельзя их абсолютизировать. Желание упразднить республики и национальные автономии. Нельзя в угоду чьим-то симпатиям или антипатиям отказываться от национально-территориального принципа организации и функционирования федеративной системы. Национально-территориальный принцип сложился в России исторически объективно и был вызван к жизни многонациональным характером рос. общества и компактным проживанием целого ряда этнических общностей на определенной территории в рамках единого государства. Значимость: он органически связан с реализацией права народа на самоопределение и созданием своей нац. государственности в пределах единого федеративного государства. Использование национально-территориального принципа направлено на то, чтобы в условиях полиэтнического общества обеспечить согласованную интеграцию в едином гос. разных этнических групп. Национально-территориальный принцип организации федеративного государства никаких преимуществ одним субъектам Федерации перед другими не дает (язык, гражданство). Позитивная функция национально-территориального принципа становится реальностью реализации национальными меньшинствами права на самоопределение и самостоятельное устройство своей политической судьбы в рамках единого федеративного государства и использование государственности для сохранения этнической идентичности титульных национальных меньшинств на базе сохранения и развития национальной культуры и родного языка. Преувеличение роли территориального принципа в ущерб национально-территориальному принципу, отрицание последнего в идее губернизации чревато возникновением и усилением межнациональной отчужденности, напряженности и конфликтности, что в конечном счете может привести к социальной и политической дестабилизации в обществе. Это означало бы отрицание признанного в обществе права народов на самоопределение и создание собственной национальной государственности.

Взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации. 2этапа: этап децентрализации власти и управления 1991-1999гг. и этап централизации, начиная с 2000г. Взятый в начале 1990х гг. прошлого столетия курс предполагал достижение 2х главных целей: переход к рыночной экономике и демократии, которые связаны с передачей на места боле широких полномочий в области принятия решений. Для РФ децентрализация представляла насущную необходимость. Разрушение существовавшей командно-административной системы, демократизация жизни общества и его политической систем, демократизация жизни общества и его политической системы были неизбежно сопряжены с передачей значительной части полномочий по управлению на места. Определенное рассредоточение власти и управления было продиктовано той системой жесткой и окостеневшей централизации, которая была присуща советской системе, несовместимой ни с демократией, ни с рыночной экономикой. Специфика децентрализации в России – она происходила в условиях крайне неустойчивой и во многом неопределенной политической и экономической ситуации, а также глубоких расколов в общенациональной политической элите. Оказавшись в тисках многих противоречий, рос. центр власти стремился опереться на рос. регионы, заигрывал с руководством регионов, обещая республикам столько суверенитета, сколько они в состоянии будут проглотить. Со своей стороны, стремясь укрепить собственные позиции и присвоить как можно больше полномочий региональные лидеры последовательно использовали в своем торге слабость центра, его неуверенность и опутавшие его противоречия. В своих взаимоотношениях с региональными политическими элитами центр предпочитал двусторонние отношения многосторонним отношениям, неформальные сделки с отдельными региональными лидерами решению на основе закона вопросов, представляющих для субъектов федерации коллективный интерес. Напряженность в отношениях между центром и регионами в основном проистекает из споров относительно разделения власти и ответственности между центральной и региональными властями. Центр потворствовал своекорыстному участию региональных элит в процессах приватизации, сдерживанию ими демократического развития в субъектах федерации. Отношения «Патрон-клиент» возникли как в центре, так и в регионах. Приватизация и распределение собственности проходили под прямым контролем и при непосредственном участии региональных элит. Потворство региональным лидерам и региональным политическим элитам со стороны федерального центра с целью привлечения на свою сторону региональные элиты. Характерными чертами такого режима стали сосредоточение власти в руках одного человека - регионального лидера, единоличное (ошибочное) принятие решений, отсутствие гласности и прозрачности в принятии управленческих решений; преобладание неформальных связей, клановость, низкое правосознание и т.д. Такие режимы несовместимы с подлинно федеративными отношениями, которые предполагают соблюдение законов и реализацию принципов демократии на всех уровнях. Попустительство со стороны центра и его заигрывания с региональными элитами привели к тому, что процесс децентрализации по существу вышел из под контроля и начал превращаться в вою противоположность – анархию. Была потеряна управляемость обществом и государством, разрушилось единое экономическое пространство. На пути установления и развития экономических связей между рос. регионами воздвигались искусственные барьеры в виде своеобразных таможен, которые ограничивали свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств, тем самым нанося эконом. развитию страны огромный ущерб. Появились случаи отказа некоторых S перечислять налоги в федеральный центр, что грубо нарушало нормальные межбюджетные отношения.

Причины ослабления фед. центра и потери управляемости:

1) противоречия, сложившиеся в центральном ядре власти – противостояние союзного и российского центров власти; противоречие между рос. Президентом и ГД первого и второго созыва. Позднее регион. Полит. элиты стали использовать в своих интересах заинтересованность федеральной власти в получении в регионах благоприятных для нее результатов на общефедеральных выборах парламента и Президента РФ. Эти результаты обеспечивало руководство регионов, а оплачивались они подачками и невмешательством центра в то, что творили элиты в регионах.

2) Растерянность фед. власти перед грузом свалившихся на нее огромных проблем. Налицо было отсутствие продуманной стратегии и тактики экономического, социального и политического развития страны, а попытки некритического заимствования западных моделей рыночной экономики и демократизации и их использования в специфических условиях России оказались провальными.

3) Поглощенность руководителей высшего и среднего звена начавшейся приватизацией, их стремление захватить и присвоить значительную часть собственности. =>не до строительства государства и формирования федеративных отношений.

Это способствовало взятию курса на централизацию. Централизация была востребована самой жизнью и принесла немало положительных результатов. Восстановление единого экономического и правового пространства. Процесс приведения законодательства субъектов РФ в соответствии с федеральной Конституцией и другими федеральными законами оказался внутренне противоречивым, но был жизненно необходим.

Процесс централизации выразился также в том, что были созданы 7 федеральных округов во главе с полпредами Президента РФ; реформирован СФ; создан новый Государственный Совет; Президенту РФ предоставлено право отрешения от должности высших должностных лиц субъектов РФ и инициирования процедуры роспуска региональных законодательных органов власти, а руководителям субъектов федерации право увольнять глав муниципальных органов власти.

Качнувшись от децентрализации в сторону централизации, маятник прошел золотую середину и начал зашкаливать за разумные пределы, показывая переход к другой крайности – чрезмерной и жесткой централизации. Под видом укрепления вертикали власти начались процессы, угрожающие демократизации общества и государства и подрывающие основы федеративного устройства. Произошла подмена объекта давления: вместо ограничения всевластия регион. Лидеров и политических элит и подчинения их общегосударственной дисциплине предпринимаются меры по ограничению полномочий субъектов, по разрушению тех ростков, которые явственно обозначились в 1990-е годы. – доминирование исполнительной власти, сдвиг в пользу центра в межбюджетных отношениях, создание аналогичных министерств, существующих в регионах).

Создание федеральных округов. Цель общая – приближение центральной власти к населению, как межрегиональный центр, призванный координировать деятельность территориальных структур федеральных органов власти. Задача – приведение законодательства S в соответствии с конституцией РФ и другими ФЗ. В действительности население в своей повседневной жизни отнюдь не почувствовало какого-то приближения федеральной власти и ее большей отзывчивости на собственные нужды. Общественное мнение не воспринимает руководителей федеральных округов как личных представителей Президента. Руководители ФО практически лишены возможности контролировать деятельность региональных лидеров. Последние по прежнему обладают огромной властью и в осуществлении ее неподконтрольны полномочным представителям Президента РФ. Самое большее, что могут сделать эти представители – сигнализировать Президенту его администрации о тех или иных сторонах деятельности региональных лидеров. Почему вопрос о приведении в порядок законодательства не смогли решить существующие органы власти? Появление нового слоя бюрократии.

Особенность рос. федерализма состоит в законодательном признании возможности роспуска законодательного органа гос. власти и отстранения от должности высшего должностного лица субъекта , хотя бы все они и были избраны народом. Появление такой особенности служит проявлением тенденции к унитаризации и дефедерализации России.

Резкие изменения произошли и в межбюджетных отношениях: сложившийся здесь баланс был нарушен в пользу федеративного цента. При этом обязанности S по региональному экономическому и социальному развитию остались прежними. Финансовое обеднение S при сохранении за ними выполнявшихся ранее функций негативно сказывается на населении регионов, подрывает авторитет региональной власти , делая ее неспособной решать насущные социально-экономические проблемы.

Создание межрегиональных органов федеральной власти, которые как бы возвышаются в качестве дополнительного управленческого этажа над органами гос. власти S. Прямо направлена на разрушение элементов федерализма реализация идеи создания в S главных управлений федеральных министерств и ведомств, что вносит в структуру управления вполне осязаемую дестабилизацию. Так, Минюст РФ создало в РТ свое главное территориальное управление при наличии давно существующего Минюста РТ, которое вполне справлялось с возложенными на него обязанностями. Возникла опасность параллелизма, что неизбежно может привести к конфликтам.

Опасность тенденции жесткой тотальной централизации заключается в том, что абсолютизация централизма является питательной почвой для авторитаризма, ведет к бюрократическому окостенению политико управленческой системы, которая становится невосприимчивой к общенациональным и региональным интересам, социальным инновациям и создает простор для чиновничьего произвола и коррупции.

Эксцессы централизации разрушают ростки федерализма и служат проявлением набирающего силу процесса унитаризации. Между тем объективно для России не существует проблемы выбора между унитаризмом и федерализмом. Ее жизнеспособность как государства связана исключительно с федеративной формой устройства. Федерация открывает перед Россией демократическую перспективу развития, способствует повышению эффективности управления с учетом масштабов территории страны и сильнейших региональных различий, создает условия для реализации общепризнанного международным сообществом и права народов на самоопределение в рамках единого государства, облегчает решение проблемы социально-экономических и политико-правовых экспериментов и новаций.

Реформа политической системы безусловно имеет актуальное значение. Однако неоправданные крайности централизации ставят под угрозу судьбу неокрепшего федерализма в России.

Три беды российского федерализма. 1) не все общезначимые структурные элементы федеративной формы государственного устройства получили институциональное закрепление. 2) элементы, федерализма, которые зафиксированы в Конституции РФ и других законодательных актах, не всегда реализуются на практике, оставаясь в значительной мере декларацией. 3) Судьба федерализма в огромной степени зависит от субъективного фактора – устремлений политической элиты и политической воли.

Но, несмотря на все перипетии, так или иначе связанные с российским федерализмом, среди значительной части отечественных ученых существует понимание безальтернативности федерализма в России.

2. Основные формы участия субъектов федерации во внешних связях.

Меры, предпринимаемые S по развитию иностранного туризма, есть одна из форм их участия в международных контактах. Указанные меры включают серию мероприятий по созданию в своих регионах условий, привлекательных для зарубежных туристов.

Весьма многообразны организационные формы, в которые выливается участие S во внешних связях. С учетом механизма вовлечения S в международные контакты указанные формы можно подразделить на непосредственные и опосредованные. К первым целесообразно отнести, прежде всего, договоры и соглашения, заключаемые S с иностранными партнерами – государствами и членами зарубежных федераций. Такие договоры и соглашения заключают, например, субъекты РФ. Используя свои законные права РТ заключила договоры с тремя государствами дальнего зарубежья и правительствами ряда стран ближнего зарубежья. Подобные соглашения заключают практически все субъекты зарубежных федераций.

Другой формой непосредственного участия членов федераций во внешних отношениях является создание ими своих представительств в зарубежных странах. Так, большинство американских штатов и большинство канадских провинций создали в общей сложности более 100 постоянных миссий за рубежом.

По Конституции Бельгии коммуны и регионы не могут иметь дипломатические и консульские отношения с иностранными государствами. Однако им не запрещается открывать за рубежом туристические конторы и центры содействия культурному и экономическому сотрудничеству.

Земли ФРГ до недавнего времени не имели прямого представительства за рубежом. Но сейчас процесс открытия своих представительств в иностранных государствах захватил и их.

Сам факт создания субъектами многих федераций собственных зарубежных представительств является достаточно убедительным доказательством их расширяющихся внешних контактов, включения членов федераций, несмотря на все препятствия, в число активных участников международной жизни.

Как свидетельствует международная практика, штатная численность зарубежных представительств S зависит в основном от 2х факторов: наличия и степени интереса, главным образом экономического, к данной стране или региону и имеющихся финансовых возможностей. Такое представительство финансируется из бюджета самих субъектов федераций и суммы, идущие на эти цели, тоже неодинаковы. Зарубежные представительства S выполняют многочисленные и не всегда полностью совпадающие функции. Главными, а иногда единственными для них являются экономические функции. Например, большинство представительств, созданных канадскими провинциями, имели целью содействие внешней торговле. Постепенно они стали все больше заниматься привлечением иностранных инвестиций и в меньшей мере – туризмом.

Все иностранные представительства S передают в соответствующие гос. органы последних информацию и отчеты о своей деятельности. Периодичность отчетов разная. Например, представительства канадских провинций в США обычно отчитываются раз в месяц или ежеквартально. В отношении работающих в штате зарубежных представительств используется принцип ротации кадров. И конечно, учитывая важное значение и специализированный характер выполняемых представительствами функций, S зарубежных федераций стремятся найти для работы в них специалистов-профессионалов.

К числу форм непосредственного участия S во внешних связях относятся и деловые поездки руководителей S, других должностных лиц, специалистов-экспертов и т.д. 11 губернаторов американских штатов и премьер-министров канадских провинций встречаются ежегодно, начиная с 1973г. На этих встречах обсуждаются такие вопросы, как поставки электроэнергии, экспорт леса и картофеля, борьба с кислотными дождями, развитие туризма и движение грузового автотранспорта, региональные проблемы, возникшие в результате заключения Североамериканского соглашения о свободной торговле.

В этом плане поездки руководителей S РФ за рубеж не выходят за пределы обычной международной практики. Немаловажным является вопрос об эффективности таких поездок. Для налогоплательщиков далеко не безразлично, совершаются ли такие поездки в деловых или познавательно-образовательных целях, кто и для каких целей включается в состав правительственных делегаций, каков осязаемый результат такого рода вояжей.

Очевидно, поездки руководителей S РФ, как и любые другие деловые поездки гос. чиновников, должны быть строго целенаправленными, иметь преимущественно экономический характер, быть предварительно всесторонне подготовленными со стороны экспертов. Для определения эффективности поездок очень важны последующие анализ и обобщение результатов.

В качестве формы непосредственного подключения S к внешним связям следует выделить также их участие в международных организациях или международных конференциях в статусе самостоятельных или ассоциированных членов, наблюдателей или просто приглашенных.

Существует много форм опосредованного участия. Наиболее распространенной из них является включение представителей S в состав общенациональных делегаций или на переговоры по заключению договора или для участия в работе международных организаций и конференций.

Практика включения представителей S в состав общенациональных правительственных делегаций существует в Канаде. Так, сразу восемь провинций были представлены в канадской делегации на переговорах с ЕС с целью разрешения проблемы, возникшей в связи с проводившейся провинциями Канады политикой цен на спиртные напитки.

Эффективной формой опосредованного участия S федераций в МО может стать их представительство в верхних палатах федеральных парламентов. Богатый опыт использования этого канала для усиления своего влияния на иностранные дела имеют американские штаты (через Сенат США) и немецкие земли (через Бундесрат ФРГ).

S имеют также в своем распоряжении весьма существенные внутренние ресурсы, используя которые они могут оказать немалое влияние на внешнюю, в первую очередь внешнеэкономическую, политику федеративного государства. Среди таких ресурсов, которыми пользуются американские штаты, заметное место занимают правила налогообложения, многонациональных корпораций; законы о закрытии предприятий, ограничивающие свободу собственников прекращать производство и увольнять работников; трудовое законодательство, в особенности законов штатов, регулирующие право на работу; законы штатов, регулирующие право на работу, законы штатов, касающиеся передачи технологии; политика, определяющая условия добычи природных ресурсов и т.д.

Мощным средством влияния на внешнеэкономическую деятельность государств остаются различного рода нетарифные барьеры, которые охватывают широкую и разнообразную совокупность законов, процедур, правил, разрешений, стандартов и других государственных требований, регулирование которыми движения импортируемых товаров и услуг отличается в менее благоприятную сторону, чем движение внутренних товаров. Влиятельные на внешнеэкономическую деятельность меры, которые применяются, например, канадскими провинциями, как субсидирование производства экспортоориентированных товаров и услуг или значительные по объему государственные закупки товаров внутри страны и за рубежом.