Билет 18.

1. Федерация как наиболее приемлемая для России форма государственного устройства.

В России федерализм объективно необходим по ряду причин. Одна из них – огромные масштабы территории и наличие громадных региональных различий. Уже само по себе это делает невозможным эффективное управление обществом и государством из одного центра за счет сверхцентрализации, стягивания власти в едином центре, по существу в одних руках, основываясь на иллюзии сверхмудрости центральной власти и ее руководителей. 2) сильным фактором, стимулирующим федерацию является многонациональный состав населения страны, реализация общепризнанного международным сообществом права наций на самоопределение и создание собственной национальной государственности и одновременно потребность в сохранении целостности государства в рамках которого осуществляется самоопределение. 3) федеративное устройство государства предоставляет дополнительное средство в системе сдержек и противовесов, на этот раз для формирования баланса власти по вертикали, направленного против узурпации власти, установления монополии на власть.

Сам факт этнической разнородности общества говорит в пользу построения государства, по крайней мере, на федеративных началах. Строительство федеративного государства в России на основе сочетания двух принципов – национально-государственного и территориального – следует рассматривать как удачную политическую находку, объективно позволяющую, наконец, нашему отечеству преодолеть многовековые этнические распри.

Эксцессы централизации разрушают ростки федерализма и служат проявлением набирающего силу процесса унитаризации. Между тем объективно для России не существует проблемы выбора между унитаризмом и федерализмом. Ее жизнеспособность как государства связана исключительно с федеративной формой устройства. Федерация открывает перед Россией демократическую перспективу развития, способствует повышению эффективности управления с учетом масштабов территории страны и сильнейших региональных различий, создает условия для реализации общепризнанного международным сообществом и права народов на самоопределение в рамках единого государства, облегчает решение проблемы социально-экономических и политико-правовых экспериментов и новаций.

Три беды российского федерализма. 1) не все общезначимые структурные элементы федеративной формы государственного устройства получили институциональное закрепление. 2) элементы, федерализма, которые зафиксированы в Конституции РФ и других законодательных актах, не всегда реализуются на практике, оставаясь в значительной мере декларацией. 3) Судьба федерализма в огромной степени зависит от субъективного фактора – устремлений политической элиты и политической воли.

Но, несмотря на все перипетии, так или иначе связанные с российским федерализмом, среди значительной части отечественных ученых существует понимание безальтернативности федерализма в России.

В настоящее время в России и за ее пределами ведется оживленная дискуссия по поводу того, должна ли федерация основываться на одном территориальном принципе, как например, федерации в США и ФРГ или специфика федерализма в России заключается в том, что в основе ее должны лежать два принципа – территориальный и национально-территориальный. Критика нигде в мире эти принципы соединить не удалось. Но в своеобразной форме они сочетаются в Бельгии. Но Россия с ее огромной спецификой не может быть во всем похожей на зарубежные федерации. Нельзя их абсолютизировать. Желание упразднить республики и национальные автономии. Нельзя в угоду чьим-то симпатиям или антипатиям отказываться от национально-территориального принципа организации и функционирования федеративной системы. Национально-территориальный принцип сложился в России исторически объективно и был вызван к жизни многонациональным характером рос. общества и компактным проживанием целого ряда этнических общностей на определенной территории в рамках единого государства. Значимость: он органически связан с реализацией права народа на самоопределение и созданием своей нац. государственности в пределах единого федеративного государства. Использование национально-территориального принципа направлено на то, чтобы в условиях полиэтнического общества обеспечить согласованную интеграцию в едином гос. разных этнических групп. Национально-территориальный принцип организации федеративного государства никаких преимуществ одним субъектам Федерации перед другими не дает (язык, гражданство). Позитивная функция национально-территориального принципа становится реальностью реализации национальными меньшинствами права на самоопределение и самостоятельное устройство своей политической судьбы в рамках единого федеративного государства и использование государственности для сохранения этнической идентичности титульных национальных меньшинств на базе сохранения и развития национальной культуры и родного языка. Преувеличение роли территориального принципа в ущерб национально-территориальному принципу, отрицание последнего в идее губернизации чревато возникновением и усилением межнациональной отчужденности, напряженности и конфликтности, что в конечном счете может привести к социальной и политической дестабилизации в обществе. Это означало бы отрицание признанного в обществе права народов на самоопределение и создание собственной национальной государственности.

2. Виды федеральных грантов в практике федераций.

Существует несколько видов федеральных грантов, различающихся в первую очередь по степени конкретности их целевого назначения. Для удобства рассмотрения необходимо отличать прежде всего, финансовые ресурсы, выделяемые в виде субсидий без конкретных условий их использования. Таковы, например, ресурсы, предоставляемые субъектам федерации в русле политики финансового выравнивания.

В этом случае не бывает ограничений ни по целевому расходованию субсидий, ни по условиям их применения. Они рассматриваются как федеральная помощь тем субъектам федерации, которые имеют сравнительно небольшие доходы в расчете на душу населения или не могут позволить себе, подобно другим членам федерации, крупные расходы в расчете на одного человека. В отличие от этого есть большая группа федеральных грантов, которые предоставляются субъектам федерации на определенных условиях. При несоблюдении последних субъекты федерации лишаются федеральной помощи. Однако степень детализации указанных условий может быть разной. В соответствии с этим критерием в США, например, гранты федерального правительства делятся на два вида единовременные субсидии, блоковые гранты и безусловные, категорические гранты.

Первые предоставляются для достижения широких, общих целей, и получатели – правительства штатов, местные органы власти – пользуются значительной свободой в решении, как распределить полученные деньги по отдельным программам. Например, штату выделяет грант на развитие начального, среднего или профессионального образования, и это общее условие целевого расходования денежных средств. Но штат сам решает, какую специфическую образовательную программу выбрать за счет этой единовременной субсидии, или блокового гранта.

Однако наиболее распространенным в США являются так называемые безусловные, или категорические гранты. Этот вид грантов обставлен жесткими обязательными условиями, несоблюдение которых ведет к прекращению выплаты соответствующих денежных средств. Детальное регулирование, которым сопровождаются категорические гранты, преследуют цель обеспечить строго целевое использование федеральных средств. В настоящее время право федерального правительства выдвигать определенные условия при предоставлении штатам и местным органам власти федеральных грантов не вызывает никаких сомнений. О каких условиях идет речь? Прежде всего о том, что выделяемые по федеральной программе средства должны расходоваться только на цели, провозглашенные данной программой. Федеральные гранты не являются обязательными.

И лишь в случае согласия принять федеральную помощь в виде гранта штат обязуется тем самым расходовать предоставленные средства в соответствии с их целевым назначением и соблюдать другие условия, на которых был выделен грант. Другим условием - обязательство штата совершить какие-то действия в иной сфере деятельности, напрямую не подпадающие под действие федеральной программы, предусматривающей выделение гранта. В этом случае федеральная власть имеет возможность использовать при необходимости так называемые перекрестные санкции. В американской практике таких случаев встречается немало. Например, в свое время нефтяное эмбарго арабских стран побудило Конгресс США предпринять ряд мер по сбережению энергоресурсов. Среди этих мер было обращенное к штатам предложение уменьшить максимально возможную скорость на дорогах до 5 миль в час. При несогласии штата пойти на такую меру ему грозило лишение 10% федеральной помощи на строительство и поддержание дорог.

Довольно часто предоставление федеральной помощи в виде субсидий на выполнение конкретной федеральной программы обусловливается встречными расходами штатов. Под встречными расходами имеется в виду выделение штатами денежных средств на финансирование федеральной программы, по которой федеральное правительство предоставляет определенный грант. В таких случаях финансирование обычно осуществляется по принципу: на каждый выделенный федеральный доллар, как правило, выделяется доллар из казны штата, хотя возможны и другие пропорции в зависимости от уровня благосостояния штата. Таким образом, получается, что объем федеральной помощи, получаемой штатом по федеральной программе, напрямую зависит от объема тех средств, которые вкладывает штат.

По способу распределения среди получателей «категорические гранты делятся на 2 вида: гранты, основанные на формуле и гранты, в основе которых лежат определенные проекты. Первые распределяются среди получателей в соответствии с определенной формулой, благодаря которой устанавливается, кто имеет право на грант и сколько денег получает каждый имеющий на это право. Используемые при этом формулы различаются. Они могут учитывать такие факторы, как среднедушевой доход штата, количество детей школьного возраста, численность городского населения, число семей с достатком ниже уровня бедности.

В Бельгии после окончания переходного периода в 1999г. федеральные блоковые гранты распределяются между регионами и коммунами пропорционально численности населения. Этот вид грантов имеет свои недостатки в виде наличия субъективных элементов в распределении ресурсов, возникающей в огромных размерах волоките. Простые претенденты на гранты под проекты испытывают трудности в конкуренции проектов, значительный контроль над использованием грантов остается в руках федеральных управленцев.

Эти гранты дисциплинируют как федеральный центр, так и субъекты федерации. Они ограничивают свободное усмотрение их получателей в расходовании средств, предназначенных для точно определенных целей. В тоже время федеральному центру трудно скрывать выделяемые иногда мизерные суммы для больших целей под видом передачи их в общий фонд оказания помощи регионам. В зависимости от финансовой мощи центра его помощь субъектам федерации может охватывать самые различные сферы жизни. РФ – экономическое развитие субъектов федерации. США – здравоохранение, образование, транспорт, региональное и местное развитие.

Поскольку практически во всех федерациях в качестве финансовой помощи распределяются значительные денежные ресурсы, а субъекты федерации почти всегда испытывают в них острую нужду, неизвестны случаи отказа региональных властей от предполагаемой помощи.

Вместе с тем система грантов вызывает немало нареканий. Часть из них связана с федеративными отношениями и разделением властей. В частности, в американской литературе указывалось на то, что система грантов урезает дискреционную власть субъектов федерации ведет к доминированию федеральных бюрократов в управлении программ, усиливает позиции губернаторов штатов по сравнению с позициями их законодательных собраний, дает бюрократам на уровне субъектов федерации большую независимость от контроля со стороны избранных должностных лиц. Отмечаются также поддержка федеральных программ, предусматривающих выделение грантов, политически сильными заинтересованными группами и неэффективный контроль за программами со стороны Конгресса США.

Недостатки системы грантов усматриваются также в том, что федеральные субсидии требуют дополнительных встречных расходов со стороны штатов. Программы федерального правительства нередко ставят конфликтующие цели, дублируют одна другую, не позволяют штатам оказывать влияние на их разработку. Процедуры обращения за грантами являются сложными и дорогостоящими. Условиями получения грантов являются негибкими, их нельзя приспособить к изменяющимся жизненным обстоятельствам. В то же время федеральная власть может так изменить содержание программы, что ее реализация увеличивает расходы штатов.