Недостатки федеративной формы государственного устройства.

Отмечая целый ряд привлекательных черт федерализма как совокупности идей и совокупности институтов и отношений, следует одновременно во имя объективности и истины подчеркнуть, что многие его преимущества уравновешиваются присущими ему недостатками.

Федерализм и демократия. Отнюдь не означает, что уже сам по себе выбор федеративной формы государственного устройства автоматически означает установление демократических начал в политической жизни общества. В политической науке федерализм неоднократно подвергался критике именно за некоторые недемократические элементы, одни из которых являются для него имманентными, другие бывают приобретенными.

Среди первых можно отметить неодинаковые по своему весу голоса избирателей при выборах второй палаты парламента, которая в федеративных государствах состоит из представителей субъектов федерации. Поскольку последние представлены одинаковым числом депутатов, а по численности населения, и соответственно, избирателей могут сильно отличаться друг от друга, то голоса избирателей менее населенных S федерации имеют больший вес и силу, чем голоса избирателей многочисленных по населению регионов. Неравное представительство считается нарушением принципа равенства граждан, не совместимым с демократическим идеалом. Если исходить из демократического принципа «один человек - один голос, то все верхние палаты в какой-то степени нарушают демократический принцип равенства. Опасность такого нарушения усматривается в том, что члены федерации с немногочисленным населением могут объединяться и блокировать демократическое большинство. Именно таким опасением были вызваны изменения в представительстве земель в верхней палате парламента ФРГ, где 4 крупные земли получили по 6 мест, другие в зависимости от численности – 5, 4, 3. Однако степень неравенства в представительстве населения в верхней палате парламента – неодинакова в различных федерациях. Меньше всего это неравенство наблюдается в Бельгии. В Австрии оно чуть менее пропорционально, чем в Бельгии. Каждая земля представлена в Австрийской федеральной палате, но число представителей почти соответствует численности населения.

В полиэтническом обществе принципиально важной проблемой является институциональное представительство интересов этнических групп, что также составляет один из аспектов демократической организации общества. В России такие интересы практически не представлены. Члены СФ выражают интересы регионов в целом, но отнюдь не интересы конкретных этнических групп, хотя не учитывать их вообще не могут. Чем выше уровень диаспоризации, тем менее представленными оказываются этнонациональные интересы. Поэтому закономерной видится постановка вопроса о создании особого совещательного органа в виде третьей палаты ФС или Совета при Президенте, в котором были бы представлены интересы этнонациональных групп.

В полиэтническом обществе в ином плане предстает и такое демократическое правило как принятие решения большинством голосов. Если общество является полиэтническим с явным преобладанием одной этнонациональной группы или биэтническим, как в Канаде применение принципа большинства при решении вопросов, затрагивающих интересы таких групп, ведет к ситуации, в которой всегда были бы одни и те же победители и проигравшие.

Дефект федерализма с точки зрения реализации демократических принципов иногда усматривается и в том, что субъекты федераций « не во всех случаях действительно согласны либо вступить, либо оставаться в союзе. Это означает, что никто не спрашивает согласия субъектов федерации находиться в составе единого федеративного государства. В данном случае как бы заранее предполагается, что члены федерации вошли в союз навечно. Отсутствие формального юридического права на выход из федерации вряд ли можно отнести к ее демократическим достоинствам, если союз является добровольным, а не принудительным.

Что касается неимманентных / приобретенных недемократических элементов, то их наличие или отсутствие зависит от самой федерации, ее народа и лидеров и тех конкретно-исторических условий и среды в которых она возникает и функционирует. Это, в конечном счете определяет насколько реализуются достаточно сильные объективные предпосылки для развития федерации по демократическому пути. Причем степень демократичности фед. государства зависит как от федерального центра, так и от субъектов федерации.

Среди трудных для решения проблем, которые могут повлечь за собой ослабление фед. государства – сложность точного разграничения предметов ведения и компетенции фед. органов гос. власти и органов гос. власти S, особенно в сфере предметов совместного ведения, вследствие чего возможно крайне нежелательное явление – смешение или совпадение функциональной ответственности, возникновение на этой почве конфликтов и сбоев в управленческом процессе.

Федеративное устройство государства связано с появлением еще одного уровня управления. Если в унитарном государстве таких уровней два общенациональный и местный, то структура федерации предполагает наличие трех уровней управления – общенационального, регионального и местного. Это, естественно ведет к расширению аппарата управления, удорожает стоимость его содержания, усиливает роль бюрократии и ослабляет ее ответственность перед обществом. Усложнение структуры управления увеличивает число необходимых согласований, требует достижения компромисса и консенсуса и может в результате замедлить процесс принятия решений, что особенно неприемлемо в условиях динамичного развития общества.

Федеративная структура государства объективно усложняет его правовую систему. Требуется сочетание и согласование трех видов нормативных актов: фед, регион., местных. Тоже можно сказать и о бюджетном регулировании – более сложная задача согласования бюджетов трех уровней.

Относительная самостоятельность S, их независимость при осуществлении полномочий, относящихся к сфере их исключительной компетенции могут привести к несогласованности и разновременности в решении общенациональных социально-экономических задач, а также задач в области развития образования, науки, культуры. Одни S могут продвинуться в решении указанных задач далеко вперед, другие сильно отстать. Как показывает опыт России, уровень социально-экономического развития S неодинаков, характер и темпы проведения на их территориях экономической и политической реформ достаточно сильно различаются, степень продвинутости на пути к рыночным отношениям и демократии не совпадает. В случаях отставания тех или иных регионов в решении насущных проблем, ошибок в управлении на региональном уровне страдают не местные политические элиты, крайним оказывается население.

Чем более многоуровневей является структура управления в государстве и чем более сложной является его правовая система, тем труднее рядовому гражданину разобраться в их субординации и компетенции, сфере действия и тем самым эффективно защищать свои интересы и права.

Но это не должно создать негативный образ федерации. При сбалансированной оценке преимуществ и недостатков этой формы гос. устройства следует то, что федерация в целом – это жизнеспособная, эффективная во многих случаях единственно возможная или целесообразная форма устройства государства. Чем более разнородным в региональном, этническом, лингвистическом, конфессиональном отношениях является общество, тем более целесообразной для него является федеративная форма гос. устройства.

Бессмысленно заниматься поиском аргументов в пользу абстрактных преимуществ или недостатков федерации. Она не лучше, но и не хуже любой другой формы государственного устройства. В каждом необходимом случае, необходимость федерации диктуется совокупностью объективных и субъективных обстоятельств, и чем более избранная форма федерации соответствует им, тем больше гарантий ее приемлемости и эффективности.

2. Система федеральных грантов, ее преимущества и недостатки.

Существует несколько видов федеральных грантов, различающихся в первую очередь по степени конкретности их целевого назначения. Для удобства рассмотрения необходимо отличать прежде всего, финансовые ресурсы, выделяемые в виде субсидий без конкретных условий их использования. Таковы, например, ресурсы, предоставляемые субъектам федерации в русле политики финансового выравнивания.

В этом случае не бывает ограничений ни по целевому расходованию субсидий, ни по условиям их применения. Они рассматриваются как федеральная помощь тем субъектам федерации, которые имеют сравнительно небольшие доходы в расчете на душу населения или не могут позволить себе, подобно другим членам федерации, крупные расходы в расчете на одного человека. В отличие от этого есть большая группа федеральных грантов, которые предоставляются субъектам федерации на определенных условиях. При несоблюдении последних субъекты федерации лишаются федеральной помощи. Однако степень детализации указанных условий может быть разной. В соответствии с этим критерием в США, например, гранты федерального правительства делятся на два вида единовременные субсидии, блоковые гранты и безусловные, категорические гранты.

Первые предоставляются для достижения широких, общих целей, и получатели – правительства штатов, местные органы власти – пользуются значительной свободой в решении, как распределить полученные деньги по отдельным программам. Например, штату выделяет грант на развитие начального, среднего или профессионального образования, и это общее условие целевого расходования денежных средств. Но штат сам решает, какую специфическую образовательную программу выбрать за счет этой единовременной субсидии, или блокового гранта.

Однако наиболее распространенным в США являются так называемые безусловные, или категорические гранты. Этот вид грантов обставлен жесткими обязательными условиями, несоблюдение которых ведет к прекращению выплаты соответствующих денежных средств. Детальное регулирование, которым сопровождаются категорические гранты, преследуют цель обеспечить строго целевое использование федеральных средств. В настоящее время право федерального правительства выдвигать определенные условия при предоставлении штатам и местным органам власти федеральных грантов не вызывает никаких сомнений. О каких условиях идет речь? Прежде всего о том, что выделяемые по федеральной программе средства должны расходоваться только на цели, провозглашенные данной программой. Федеральные гранты не являются обязательными.

И лишь в случае согласия принять федеральную помощь в виде гранта штат обязуется тем самым расходовать предоставленные средства в соответствии с их целевым назначением и соблюдать другие условия, на которых был выделен грант. Другим условием - обязательство штата совершить какие-то действия в иной сфере деятельности, напрямую не подпадающие под действие федеральной программы, предусматривающей выделение гранта. В этом случае федеральная власть имеет возможность использовать при необходимости так называемые перекрестные санкции. В американской практике таких случаев встречается немало. Например, в свое время нефтяное эмбарго арабских стран побудило Конгресс США предпринять ряд мер по сбережению энергоресурсов. Среди этих мер было обращенное к штатам предложение уменьшить максимально возможную скорость на дорогах до 5 миль в час. При несогласии штата пойти на такую меру ему грозило лишение 10% федеральной помощи на строительство и поддержание дорог.

Довольно часто предоставление федеральной помощи в виде субсидий на выполнение конкретной федеральной программы обусловливается встречными расходами штатов. Под встречными расходами имеется в виду выделение штатами денежных средств на финансирование федеральной программы, по которой федеральное правительство предоставляет определенный грант. В таких случаях финансирование обычно осуществляется по принципу: на каждый выделенный федеральный доллар, как правило, выделяется доллар из казны штата, хотя возможны и другие пропорции в зависимости от уровня благосостояния штата. Таким образом, получается, что объем федеральной помощи, получаемой штатом по федеральной программе, напрямую зависит от объема тех средств, которые вкладывает штат.

По способу распределения среди получателей «категорические гранты делятся на 2 вида: гранты, основанные на формуле и гранты, в основе которых лежат определенные проекты. Первые распределяются среди получателей в соответствии с определенной формулой, благодаря которой устанавливается, кто имеет право на грант и сколько денег получает каждый имеющий на это право. Используемые при этом формулы различаются. Они могут учитывать такие факторы, как среднедушевой доход штата, количество детей школьного возраста, численность городского населения, число семей с достатком ниже уровня бедности.

В Бельгии после окончания переходного периода в 1999г. федеральные блоковые гранты распределяются между регионами и коммунами пропорционально численности населения. Этот вид грантов имеет свои недостатки в виде наличия субъективных элементов в распределении ресурсов, возникающей в огромных размерах волоките. Простые претенденты на гранты под проекты испытывают трудности в конкуренции проектов, значительный контроль над использованием грантов остается в руках федеральных управленцев.

Эти гранты дисциплинируют как федеральный центр, так и субъекты федерации. Они ограничивают свободное усмотрение их получателей в расходовании средств, предназначенных для точно определенных целей. В тоже время федеральному центру трудно скрывать выделяемые иногда мизерные суммы для больших целей под видом передачи их в общий фонд оказания помощи регионам. В зависимости от финансовой мощи центра его помощь субъектам федерации может охватывать самые различные сферы жизни. РФ – экономическое развитие субъектов федерации. США – здравоохранение, образование, транспорт, региональное и местное развитие.

Поскольку практически во всех федерациях в качестве финансовой помощи распределяются значительные денежные ресурсы, а субъекты федерации почти всегда испытывают в них острую нужду, неизвестны случаи отказа региональных властей от предполагаемой помощи.

Вместе с тем система грантов вызывает немало нареканий. Часть из них связана с федеративными отношениями и разделением властей. В частности, в американской литературе указывалось на то, что система грантов урезает дискреционную власть субъектов федерации ведет к доминированию федеральных бюрократов в управлении программ, усиливает позиции губернаторов штатов по сравнению с позициями их законодательных собраний, дает бюрократам на уровне субъектов федерации большую независимость от контроля со стороны избранных должностных лиц. Отмечаются также поддержка федеральных программ, предусматривающих выделение грантов, политически сильными заинтересованными группами и неэффективный контроль за программами со стороны Конгресса США.

Недостатки системы грантов усматриваются также в том, что федеральные субсидии требуют дополнительных встречных расходов со стороны штатов. Программы федерального правительства нередко ставят конфликтующие цели, дублируют одна другую, не позволяют штатам оказывать влияние на их разработку. Процедуры обращения за грантами являются сложными и дорогостоящими. Условиями получения грантов являются негибкими, их нельзя приспособить к изменяющимся жизненным обстоятельствам. В то же время федеральная власть может так изменить содержание программы, что ее реализация увеличивает расходы штатов.