Федеральные нефинансируемые мандаты в практике российской и зарубежной политической науке.

Нефинансируемые мандаты – прямые и обязательные для субъектов федерации расходные обязательства, возлагаемые на региональные бюджеты федеральными законами и другими НПА. Такие федеральные мандаты обычно используются для обеспечения реализации минимальных общенациональных стандартов в различных сферах жизни.

Являясь обязательными для субъектов федерации, эти мандаты часто финансируются федеральной властью частично или не финансируются вообще. Примером изымания денег из бюджетов американских штатов при помощи нефинансируемых или недостаточно финансируемых мандатов является закон, требующий от правительств штатов и местных органов власти обеспечить инвалидам равные возможности и равный доступ к удобствам в общественных местах, хотя федеральная власть оплачивает при этом меньше одной десятой стоимости требуемых услуг.

Примерами нефинансируемого федерального мандата в российской практике являются расходные обязательства, возложенные на бюджеты субъектов федерации ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995г., «О ветеранах». Эти законы в одностороннем порядке и в обязывающей форме возлагают на субъекты РФ дополнительные расходы, связанные с финансированием предоставляемых законами льгот. Саиа по себе цель бесспорно благородная, но реализовать ее федеральная власть мыслила не за счет федерального бюджета.

Финансовое положение огромного большинства субъектов РФ объективно не позволяет им финансировать федеральные мандаты в полном объеме. Отношение политиков и ученых нефинансируемым мандатам является весьма неоднозначным. С одной стороны, представляется естественным справедливое недовольство и даже возмущение субъектов федерации дополнительными и незапланированными в региональном бюджете расходами. Хотя политика федеральной власти представляется в данном случае как забота об интересах населения и его отдельных групп, однако эта забота проявляется за счет увеличения финансового бремени на бюджеты субъектов федерации, отвлечения их финансовых ресурсов от других, возможно, не менее важных целей.

В качестве недостатков федеральной политики возложения нефинансируемых мандатов на субъекты федерации указывается также то, что они ограничивают гибкость политики субъектов федерации при решении насущных региональных и местных проблем, вызывают увеличение местных налогов и сокращение предоставляемых услуг, не поощряют инновации на местном уровне, снижают эффективность управления.

В отечественной науке в качестве общего подхода к решению проблемы федеральных мандатов предлагалось поэтапное сокращение нефинансируемых федеральных мандатов путем их передачи на федеральный уровень (с выплатой средств либо непосредственно гражданам, либо предоставлением целевых субвенций/ компенсаций региональным и местным бюджетам) и отмены/ приостановления норм федерального законодательства, необеспеченных источниками финансирования.

Предполагалось также в принципе освободить субнациональные власти от бремени нефинансируемых федеральных мандатов, отменить в законодательном порядке их значительную часть, а финансовую ответственность за оставшиеся мандаты передать на федеральный уровень.

С другой стороны, среди американских специалистов существует мнение, что полностью отказываться от такого рода мандатов нельзя. Например, в случае загрязнения окружающей среды только федеральное правительство может установить и добиваться реализации минимальных общенациональных стандартов. Однако если федеральное правительство будет платить штатам с целью полного соблюдения указанных стандартов, штаты не предпримут никаких самостоятельных усилий для смягчения загрязнения окружающей среды с тем, чтобы получить федеральную помощь в максимальном объеме. По мнению американских авторов, если бы федеральное правительство полностью финансировало свои мандаты, сама проблема мандатов не исчезла бы, в ее рамках возник бы другой важный вопрос: о роли и ответственности штатов в федеративной системе.

Решение проблемы нефинансируемых мандатов было осуществлено в США следующим образом. В 1995г. там был принят Закон о реформе нефинансируемых мандатов. Он, прежде всего, подтвердил узаконенное ранее положение о том, что при внесении законопроекта Бюджетное управление Конгресса должно готовить оценки возможного влияния представленного федерального законодательств на штаты и местные органы власти.

Однако из этого правила закон допускает ряд исключений. Поскольку мандат – это принудительная обязанность, не считаются таковыми обязанности, которые выступают как условие федеральной помощи, или вытекают из добровольного участия в федеральных программах. Не подпадают под определение нефинансируемых мандатов законы или положения, если они: усиливают конституционные права личности; устанавливают или усиливают законные права, запрещающие дискриминацию, требуют соблюдения определенных процедур отчетности и аудита; предусматривают чрезвычайную помощь по просьбе штатов и властей нижестоящего уровня; необходимы для обеспечения национальной обязанности или ратификации и исполнения международных договорных обязательств; принимаются в случае чрезвычайных обстоятельств, обозначенных Президентом или Конгрессом, или относятся к определенным программам, предусмотренным Законом о социальном обеспечении.

В РФ тоже была предпринята попытка ограничить использование федеральным центром нефинансируемых мандатов. Например, законодательное собрание Красноярского края внесло в ГД РФ проект закона о порядке возмещения за счет средств федерального бюджета расходов бюджетов субъектов РФ на выполнение принятых федеральными органами гос. власти решений о предоставлении льгот гражданам РФ».

Учитывая объективную неспособность подавляющего большинства субъектов РФ финансировать за счет собственных бюджетных средств федеральные мандаты, федеральный центр пошел по пути выделения регионам субвенций с тем, чтобы они смогли выполнить возложенные на них федеральным законом обязательства по оказанию социальной помощи конкретным группам населения. И поскольку такие федеральные мандаты должны выполняться в полной мере во всех субъектах федерации, указанные субвенции выделяются пропорционально численности соответствующих групп населения.

Следовательно, требуется принципиальное и всестороннее решение вопроса о допустимости или недопустимости нефинансируемых федеральных мандатов, а также о мерах финансовой помощи субъектам федерации из федерального бюджета для выполнения этих мандатов. Для этого нужен специальный ФЗ, который запрещая Нефинансируемые мандаты в принципе, одновременно допускал бы определенные исключения, например, на случай непредвиденных, чрезвычайных обстоятельств, и предусматривал финансовые меры, необходимые для выполнения федеральных мандатов, каждым субъектов РФ.