Значение разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации.

Участниками федеративных отношений являются две стороны – федеральный центр и S. Последние в лице своих государственных органов вступают в отношения как с фед. властью, так и друг с другом. Эти отношения характеризуются как сотрудничеством, так и напряженностью и противоречиями, которые могут перерастать в конфликты. В основе всех федеративных отношений лежит, прежде всего, разграничение предметов ведения и полномочий. Это важнейший отличительный признак любой федерации. Именно на таком разграничении основываются разделение власти по вертикали, определенное ограничение всевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также относительная самостоятельность членов федерации и та доля суверенитета, которую они реализуют.

Как свидетельствует опыт многих стран, в организации федеративного устройства государства, пожалуй, самым сложным вопросом является практическое разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов.

Между тем разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации имеет существенное, если не решающее значение для нормальной жизнидеятельности федеративного государства. По сути дела, это вопрос его стабильности и ли нестабильности. Здесь всякая неясность служит потенциальным источником напряженности и конфликтов в федеративных отношениях. В политологической литературе даже высказывалось мнение, что распределение полномочий между федеральным центром и составными частями федерации является целью федерализма. Согласиться с этим нельзя. Главная цель федеративного, как и другого государства – обеспечить стабильность и равномерное развитие гражданского общества, создание достойных человека условий существования. Однако приведенное высказывание в очередной раз и по-своему подчеркивает степень важности рассматриваемой проблемы.

При относительной самостоятельности федеративного центра и субъектов федерации всегда существует опасность переплетения полномочий, смешения сфер компетенции, дублирования функций. Некоторые авторы считают это имманентным свойством федеративной системы и утверждают, что любая федеративная система влечет дублирование функций и неизбежную напряженность в отношениях между общенациональным правительством и правительствами субъектов федерации. Трудно сказать присуще ли это всем без исключения федерациям, но имеет место в практике многих.

В Канаде было произведено 3 исследования на тему наличия или отсутствия дублирования полномочий и функций на общефедеральном и региональном уровнях управления при реализации гос. программ и влияния дублирования на эффективность управления. Точки зрения относительно влияния дублирования полномочий и функций на эффективность управления разошлись. Но во всех трех исследованиях было признано, что такое дублирование реально существует. И вряд ли оно безболезненно, потому что всякое дублирование создает в управленческой системе помехи в виде дезориентации, неразберихи и разбухания аппарата.

Следовательно, значение достаточно четкого разграничения предметов ведения и полномочий состоит, прежде всего, в том, что оно призвано дать ясную картину того, чем должен заниматься федеральный центр и что лежит на ответственности региональных властей. Соответственно оно должно свести к минимуму напряженность и конфликты в федеративных отношениях. Разграничение предметов ведения и соотношение полномочий в принципе должны быть такими, чтобы при широкой автономии субъектов федерации и единстве в коренных вопросах общегосударственной политики обеспечивалось эффективное и экономическое управление социальными процессами и удовлетворялись многообразные потребности людей.

При анализе разделения власти между федеральными и региональными уровнями федеративной системы основной вопрос – вопрос о объекте и субъектах деления власти по вертикали. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий имеет 2 главных аспекта – содержательный и нормативный. Анализ первого из них позволяет ответить на вопрос, как определить виды компетенции – исключительную, совместную и конкурентную, какие сферы жизни общества, какие конкретные проблемы экономического, политического и социокультурного характера или какая сфера государственной деятельности отнесены в данной федерации к ведению федеральных органов власти, а какие – к ведению органов гос. власти ее субъектов. Анализ второго аспекта – нормативного – помогает ответить на вопрос, каким способом, каким документом закрепляется указанное разграничение – в Конституции, другом федеральном конституционном законе, ином федеральном законодательстве, договоре, заключаемом федеральным центром с субъектом федерации.

1. Плюсы и минусы парадипломатии субъектов федераций.

Имеющийся опыт международной деятельности S федераций не поддается однозначным оценкам. Он имеет свои плюсы и минусы. Анализ их необходим для нахождения принципов оптимального регулирования взаимоотношений федерального центра и членов федераций в области внешних сношений, принципов, позволяющих избежать крайностей бюрократического централизма и анархиствующего сепаратизма.

Международная активность субъектов федераций нередко затрагивает общенациональные интересы и в силу этого оказывает определенное влияние на внешнюю политику федеративного государства. Это влияние может быть позитивным или негативным. Международные экономические и культурные связи субъектов федераций в целом соответствуют интересам соответствующих регионов и помогают им приспособиться к изменяющимся условиям существования под воздействием процессов глобализации и усиления взаимозависимости стран и народов.

Многие зарубежные аналитики видят в расширяющейся международной деятельности S в первую очередь экономические выгоды для общества и государства. Преимущество S в развитии внешнеэкономической деятельности заключается и в том, что они находятся ближе к театру непосредственных действий и могут оказывать конкретную помощь непосредственным участникам внешнеэкономических связей, особенно средним и малым фирмам, до которых у федерального правительства часто не доходят руки.

В США внешние контакты штатов рассматриваются также как помощь в установлении доп. Связей между США и другими государствами, которая разгружает ограниченные время и ресурсы фед. чиновников, занимающихся внешней политикой. Отнюдь не последнее значение имеет и то, что внешняя деятельность субъектов фед. как бы приближает международную политику к массе населения, объективно способствуя повышению интереса людей к внешнеполитическим и внешнеэкономическим проблемам. Тем самым создается благоприятная почва для формирования широкого общественного мнения по вопросам международной политики. Иными словами, развитие международных контактов S создает предпосылки для демократизации процесса принятия решений по различным аспектам внешних связей, непосредственно затрагивающих интересы населения соответствующего региона.

Преобладающей среди зарубежных политологов является точка зрения, что расширение международной активности S федераций является объективным и в общем, несомненно, положительным явлением.

В тоже время выход S на международную арену порождает определенные противоречия и трудности в проведении внешней политики федеративного государства. Одной из главных причин тех сложностей, которые возникают в отношениях между федеральной властью и субъектами федерации в сфере международных связей, могут быть попытки выхода членов федерации за пределы внешнеэкономической деятельности и международного культурного сотрудничества и вмешательства их в решении сугубо внешнеполитических проблем и проблем международной безопасности. Несомненно, федеральное правительство должно прислушиваться к мнению членов федерации и при разработке внешнеполитической стратегии, при определении позиции государства по проблемам международной безопасности. Однако все эти вопросы выходят за рамки чисто региональных интересов и составляют тему общенациональной политики федеративного государства.

Определенную опасность для любой федерации представляет нескоординированность выхода ее субъектов на международную авансцену, что чревато хаотической фрагментацией внешней политики и несогласованность позиций. В международных политических и экономических отношениях страна перестает воспринимать как единое целое. А это не в интересах как федерации, так и ее членов.

Особенно непродуктивно противопоставление региональных интересов и региональной политики той федеральной политике, которая действительно отвечает общенациональным интересам. Конечно, установить в практическом плане, имеет ли место в каждом конкретном случае провинциальный эгоизм или подлинная защита интересов населения региона, укладывающаяся в русло общенациональной политики, представляет определенную трудность, как трудно иногда выяснить и то, действительно ли проводимая федеральными органами власти внешняя политика отвечает общенациональным интересам.

Как свидетельствует международная практика, оптимальное сочетание общефедеральных интересов и интересов субъектов федерации всегда представляет большую сложность. Это самая болевая точка федеративных систем. Нередко расхождение интересов представляет собой источник потенциальных конфликтов.

Сложность сочетания интересов нередко упирается в законодательство, закрепляющее за S определенные предметы ведения и полномочия, которые нередко становятся камнем преткновения на пути реализации международных обязательств федеративного государства. Так, устанавливая единую для всех систему налогообложения, американские штаты по сути подвергают иностранные фирмы двойному налогообложению, учитывая, что эти фирмы платят налоги в своей стране по месту регистрации. Тем самым резко снижается конкурентоспособность указанных фирм, а отечественным предпринимателям косвенно создаются привилегии.

Определенными поводами для беспокойства являются конкуренция между субъектами федераций в вопросе привлечения иностранных инвестиций, которая объективно наруку зарубежному капиталу, а также недостаточно высокий профессионализм кадров, занимающихся внешними сношениями на уровне S.

Понятна озабоченность федерального центра подобными явлениями и процессами. Однако следует сказать и о том, что не все опасения федеральной власти оправданы, и не все они вызваны действительным несоответствием внешних связей S внешнеполитической стратегии фед. государства. Беспокойство по поводу международной активности S может основываться и на институциональной инерции, противостоящей любому изменению рутины. Оно может быть обусловлено косностью мышления; приверженностью к традиционному пониманию суверенитета и монополии федерального центра в области внешней политики; неспособностью или нежеланием приспособиться к новым реалиям, диктующим необходимость выхода S на международные контакты; опасением дополнительной работы по согласованию интересов федерации, ее субъектов в сфере внешних сношений и т.п.

Взаимоотношения федерального центра и S в области внешней политики динамичны, как динамична сама международная жизнь. Они подвержены и напряженности и конфликтам. Однако богатый опыт зарубежных федераций свидетельствует о том, что во взаимоотношениях федеральной власти и органов власти S преобладают отношения сотрудничества и помощь фед. правительства в развитии международных связей членов федерации. Так, в целом, безусловно положительной является реакция федеральных властей США на развитие американскими штатами внешнеторговых связей. Сотрудничество в этой области двух уровней власти выражается в частности, в увеличивающемся числе совместных или тесно координируемых программ. В РФ признают право S на участие в международных отношениях, не противоречащих Конституции и международным обязательствам РФ, Конституции/ уставам S и договорам (если имеются). Но важно учитывать, выполняются ли его положения и в каком объеме.

Демократическая федеративная система вполне в состоянии решить проблему участия S в международных отношений. Государства, которые запрещают или резко ограничивают дипломатию своих составных частей, вероятнее всего имеют абсолютистский характер и ставят вне закона или подавляют политическую конкуренцию внутри страны.

Учитывая объективно необходимый характер выхода S федераций на международную арену, следует признать бесперспективными попытки запретить или необоснованно ограничить их внешнюю активность. Рациональное решение заключается в том, чтобы взаимно согласовывать относящиеся к сфере иностранных дел интересы федерального центра и субъектов федерации.

Международный опыт предоставляет достаточную информацию относительно условий и форм сотрудничества федеральной власти и S федерации в области внешней политики. 1ое условие – разумная децентрализация процесса принятия решений и участия в области внешних связей, узаконенное признание наряду с ведущей ролью во внешней политике федерального центра международных интересов S. 2) установление и развитие S отношений с иностранными государствами и др. зарубежными партнерами должны обязательно укладываться в русло общей внешнеполитической стратегии федеративного государства. 3) взаимная координация внешних акций, особенно если S имеют долговременные последствия. 4) распределение финансового бремени, которое накладывает международная деятельность на ее участников. 5) отлаженный механизм разрешения соответствующих споров, возникающих между фед. центром и S atl/ включая институциональные структуры.

Международный опыт свидетельствует также о том, что выход членов федераций на международную арену не затрагивает вопросы внешнеполитических отношений и обороны. Он связан в основном с экономическими аспектами внешних связей, с международным сотрудничеством в области науки, образования, культуры. При этом и внешнеэкономические, научно-образовательные, культурные связи S с иностранными партнерами должны соответствовать общегосударственным интересам и находиться в русле общей внешнеполитической и оборонной стратегии федеративного государства как целого. Наибольший удельный вес во внешних связях членов федераций занимают отношения с себе подобными – с субъектами др. федераций и административно-территориальными образованиями унитарных государств.

Сотрудничество правительств разного уровня в рамках фед. государства может принимать различные формы. Оно может осуществляться в форме совместных действий органов власти фед. и ее S (совместное участие в переговорах и заключении соглашений с иностранными партнерами, включение представителей S в состав делегаций фед. государства для участий в работе международных организаций и конференций, включение таких представителей в состав посольства ил торгового представительства фед. государства в зарубежных странах). Международной практике известно также так называемое параллельное участие S в международной жизни в рамках имеющихся у них полномочий. Такое участие возможно под контролем федерального правительства или без него, но в русле общей внешнеполитической внешнеэкономической стратегии федеративного государства. При этом контроль должен сводиться к мелочной опеке или к практике выдачи разрешения на заключение каждого соглашения S с иностранным партнером. Современное международное право не содержит прямых запретов на участие S в международных отношениях. Однако, одним из главных пробелов международного права является то, что оно не включает и положения, непосредственно регулирующие такое участие S в международной жизни. Поэтому остаются открытыми вопросы об официальном международном статусе S, о статусе их зарубежных представительств, о юридической силе заключаемых ими международных договоров и соглашений, об их международно-правовой ответственности. Подключение членов федераций к международным отношениям становится все более обычным явлением для развитых федеративных государств. Одновременно S еще не включены полностью или в преобладающей мере в систему международных отношений, отсутствует соответствующая международно-правовая база. Однако в силу объективного характера процесса подключения он будет постепенно разворачиваться, особенно по мере углубления международного разделения труда. Оптимальное решение – полная легитимация его и разработка мер по цивилизационному вхождению S в систему международных связей на основе координирования интересов S федераций с интересами федеративного государства в целом. Международно-правовой статус фед. государства и его регионов – не может быть одинаков. Одностороннее провозглашение S себя в качестве S международного права никаких юридических последствий не создает и ничего, кроме напряженности, в федеративные отношения не вносит.

Парадипломатия субъектов федераций будет постепенно совершенствоваться, реже вызывая конфликты, и делая больший акцент на сотрудничестве и совместных действиях с федеральным центром. Международная практика будет обогащаться за счет появления новых организационных форм сотрудничества и новаций в самом федеративном устройстве.