Правове середовище діяльності засобів масової інформації

Передусім слід зазначити, що правове регулювання засобів масової інформації в демократичних країнах здійснюється законами, що гарантують, з одного боку, свободу засобів масової інформації, з іншого – право людини на свободу одержання інформації, свободу висловлень і самовираження, плюралізм думок у суспільстві, підконтрольність засобів масової інформації суспільству, їхню відповідальність. Система законів у цих країнах складалася протягом століть і розвивалася в напрямку розвитку й збереження тендітного, тонкого балансу між свободою засобів масової інформації й обмеженням їх в ім'я права на повагу до особистого життя, права кожної людини на свободу вираження своєї думки та в ім'я збереження плюралізму в суспільстві. Таким чином, функції й місце засобів масової інформації в суспільстві визначаються як засіб інформування суспільства і як спосіб контролю суспільства за діяльністю влади, що, природно, як правило, виключає можливість влади безпосередньо керувати засобами масової інформації, використовуючи їх задля своїх цілей. Проте, влада, держава зберігають деяку можливість регулювати й контролювати процеси в області засобів масової інформації.

Регулювання й контроль влади у галузі засобів масової інформації, регулювання концентрації засобів масової інформації здійснюється системою законодавства кожної країни, як законами, так і загальними й спеціальними урядовими програмами сприяння засобам масової інформації. Європейський Суд з прав людини ухвалив, що свобода засобів масової інформації потребує особливого захисту, щоб забезпечити їй можливість "відігравати життєво важливу роль суспільного охоронця" і "поширювати інформацію, яка становить суспільний інтерес". У таких країнах, як Австрія, Німеччина, Канада, Нідерланди, Норвегія, Сполучені Штати Америки, Франція, Швеція, свобода вираження думок закріплена письмово в конституціях цих країн. Такого положення не має у Великій Британії й Австралії. Законодавці цих країн стверджують, що свобода вираження думок гарантована в їхніх неписаних конституціях. У Німеччині й Іспанії вважається, що представники преси мають більші, ніж хто-небудь, права збирати й поширювати інформацію. Ці права є наслідком особливої ролі засобів масової інформації у формуванні суспільної думки й служінні суспільним інтересам. У деяких країнах на уряд покладено обов'язок підтримувати свободу засобів масової інформації і плюралізм думок (на додаток до традиційного ліберального обов'язку утримуватися від втручання) відповідно до положень Конституції (Нідерланди, Швеція) або із судовим тлумаченням (Франція, Німеччина). Найбільше захищено свободу засобів масової інформації, у Конституції Швеції.

У конституціях деяких країн (Нідерланди, Іспанія, Швеція) передбачено захист права громадян на одержання необхідної інформації, а суди Франції, Німеччини, США звертаються до положень конституції для забезпечення такої гарантії. Відповідно до Конституції Нідерландів "урядові органи повинні дотримувати права громадськості на доступ до інформації" (стаття 110). Конституція Швеції гарантує всім громадянам "у їхніх відносинах із державною службою... вільне одержання будь-якої інформації або можливість ознайомитися з іншими думками". Австралія, Австрія, Канада, Німеччина і США – країни з федеральним державним устроєм. В Австралії, Канаді і США основні законі, що стосуються засобів масової інформації, включаючи закони про наклеп і втручання в приватне життя, – закони суб'єктів федерації. В Австрії федеральний уряд має всі повноваження при вирішенні питань, пов'язаних із засобами масової інформації.

У Німеччині питання, пов'язані з наклепом і втручанням у приватне життя, регулює федеральний закон, у той же час інші питання, пов'язані з масовою інформацією, вирішуються на рівні законодавств земель. У Німеччині існує думка, відповідно до якої всі питання, що стосуються преси, мають вирішуватися федеральним урядом, щоб звести до мінімуму складності, що виникають через поділ повноважень. Ця думка стає все більш поширеною, особливо в зв'язку із загальним прагненням до однаковості законів про засоби масової інформації в Європейському Союзі.

В Австрії, Канаді, Франції, Німеччині, Іспанії і США суди можуть визнавати деякі закони неконституційними і, таким чином, недійсними. Австрія, Франція, Німеччина й Іспанія мають окремі конституційні суди. Конституційні суди Австрії і Франції можуть приймати рішення лише із загальних конституційних проблем; суди Іспанії й Німеччини можуть також розглядати скарги про порушення Конституції. У США і Канаді всі суди зобов'язані виходити з конституції й ігнорувати закони, що вважають неконституційними. Федеральні Верховні суди обох країн – кінцевий арбітр у розгляді питання про відповідність федеральних законів конституціям і кінцевим тлумаченням Конституції. Хоча Норвегія і Швеція не мають окремого конституційного суду, суди на кожному рівні мають право не застосовувати законодавство, яке вони вважають неконституційним і звертатися до Конституції в прецедентах з урядом і приватними особами. В Австралії, Нідерландах і Великій Британії цілком поважають принцип парламентської переваги. Суди, однак, можуть визнати такими, що не мають сили рішення державних органів, оголосивши їх неконституційними і тим самим гарантуючи дотримання конституційних прав у суперечках між приватними особами. Через очевидну конституційну важливість свободи преси право, що регулює ці питання, у більшості країн будується скоріше на основі прецеденту, ніж на законах.

Окремий закон про друковані видання мають лише Австрія і Швеція. Закон містить основні положення, що стосуються преси (у Швеції такий закон має конституційний статус). У той же час, у Німеччині діє ціла низка федеральних законів, що стосуються преси, кожна земля має окремий закон про друковані засоби, і усі вони побудовані за одним зразком. У Франції діє низка законів про друковані засоби, такі країни, як Австралія, Канада, Нідерланди, Норвегія, Іспанія, Велика Британія, США не мають окремого закону про друковані засоби і мають мало (або взагалі не мають) законів, що застосовуються виключно до преси. У багатьох країнах реформатори призвали до кодификації й удосконалення законів. Цей процес уже триває у Франції.

Студентам пропонуємо розглянути ті компоненти правової системи (законодавства і практики), які впливають на зміст засобів масової інформації. Саме від стану цього питання в тій чи іншій державі залежить створення (чи навпаки перешкода створенню) сприятливого середовища для незалежних засобів масової інформації. В аналізі головну увагу передусім зосереджено на традиційних засобах масової інформації – пресі, радіо і телебаченні. Однак, у наш час усе більшої ваги набувають проблеми, що стосуються правового регулювання діяльності Інтерне- ту. Інтернет використовується журналістами як засіб зв'язку і тому потребує такої самої уваги з погляду свободи слова, як і традиційні засоби масової інформації.

Сучасні зарубіжні дослідники, зокрема М. Прайс та П. Круг, виокремлюють чотири основні аспекти правового середовища, в якому діють засоби масової інформації та завдяки якому законодавство або сприяє, або перешкоджає їх незалежності й ефективності:

1) збір інформації;

2) регулювання змісту;

3) нейтральне стосовно змісту регулювання, яке водночас здатне впливати на зміст побічно;

4) захист журналістів у процесі їхньої професійної діяльності, у тому числі захист від фізичного нападу.

Збір інформації – основна функція преси в демократичному суспільстві – є головною передумовою ефективної роботи засобів масової інформації. До законів про інформацію належать закони, що визнають і гарантують суспільний доступ до урядової інформації й інститутів; винятки тут становлять випадки, котрі стосуються сфери національної безпеки, захисту таємниці особистого життя, запобігання злочинів і деяких інших випадків. До питання ефективності також мають відношення закони, що стосуються ліцензування й акредитації журналістів.

Інша низка законів, що стосується регулювання змісту (тут мається на увазі втручання з боку державних органів) чи законними засобами (тобто на підставі законодавчих актів та норм, створених судовими органами), чи позазаконними засобами (урядовими актами, не заснованими на законодавчих або судових нормах, що мають пряме відношення до регулювання змісту). Ці закони, спрямовані на забезпечення відповідних державних, суспільних і приватних інтересів, діють шляхом здійснення різноманітної попередньої цензури, створення обмежень для доступу на ринок інформації, а також режимів наступного покарання за явні порушення свобод журналістів. Коло таких проблем (що стосуються змісту) і їхні методи розв'язання є найкращим свідченням наявності в суспільстві сприятливого середовища для засобів масової інформації.

До третьої категорії належать закони, що не стосуються безпосередньо редакційного змісту, тобто зовні нейтральні стосовно змісту, але справляють на нього побічний вплив і тому створюють небезпеку зовнішнього маніпулювання при їхньому застосуванні; або ж це закони, призначені захистити засоби масової інформації від тиску ззовні.

Нарешті, розглянемо питання захисту журналістів у ході їхньої професійної діяльності. Тут є два моменти. По-перше, гарантія зайнятості журналістів; при розгляді цієї проблеми слід звернути увагу на так звану внутрішню свободу преси або на відносини між журналістами і власниками засобів масової інформації. По-друге, це питання фізичної безпеки: журналістам часто доводиться стикатися з погрозами і зазнавати фізичного переслідування з боку або органів державної влади, або приватних осіб; ступінь захисту журналістів з боку даної правової системи є ключовим компонентом сприятливого середовища.

До зазначеного вище в цілому можна додати таке. По-перше, визнання факту, що регулювання змісту правовими засобами здійснюється як загальноприйнятими законами (законами, які застосовуються до всіх осіб у межах юрисдикції даних правових систем і прямо не стосуються засобів масової інформації), так і спеціальними законами, які стосуються цих засобів. Цей аспект має важливе значення при вирішенні питання про конституційність конкретних урядових актів. Справа в тому, що виходячи із зовнішніх ознак набагато складніше заперечити конституційність (у плані свободи преси) того або іншого загальноприйнятого закону, ніж спеціального закону про засоби масової інформації. Цю розбіжність докладно висвітлимо нижче. Загальноприйняті закони стосуються саме тих аспектів, у яких діяльність засобів масової інформації перетинається з основною правовою системою.

Щодо спеціальних законів про засоби масової інформації, то тут відокремлюються дві їх категорії:

закони про засоби масової інформації або закони про пресу, що у багатьох країнах є основними у регулюванні засобів масової інформації;

законодавчі акти, що стосуються більш конкретних, вузьких тем, як-то регулювання мовлення або права й обов'язки журналістів.

По-друге, слід зазначити, що хоча ми розглядаємо в основному державні акти, у правовому середовищі, в якому діють засоби масової інформації, значну роль відіграє і приватний сектор. Наприклад, одним з важливих моментів збору інформації є обсяг доступу до інформації про приватні підприємства й осіб. Щодо прямого впливу на зміст, то у всіх правових системах приватні підприємства і фізичні особи можуть подавати позови з вимогою порушити судову справу у разі порушення їхніх прав з боку засобів масової інформації. Що ж до непрямого впливу, то тут значну вагу, особливо у випадку приватного володіння засобами масової інформації, мають не лише державні структури, а й приватні особи і компанії.

Нарешті, розгляд правових норм має ширший характер. До них належать не тільки законодавчі акти, а і нормативні адміністративні акти, з огляду на потенційно застосовані конституційні і міжнародні норми тощо.