Дослідження стану формування програм соціально-економічного розвитку України

Ринкові умови вимагають переходу до стратегічного управління регіонами, яке виникло як відповідь на виклик і загрозу зовнішнього середовища: посилення його нестабільності, зростання глобалізації, загострення конкурентної боротьби. У загальному вигляді, стратегічне управління являє собою діяльність по розробці місії, найважливіших цілей регіону та способів їх досягнення, що забезпечують його розвиток у нестабільному зовнішньому середовищі шляхом зміни самого регіону і його зовнішнього середовища.

Ефективність функціонування національної економіки значною мірою залежить від рівня соціально-економічного розвитку регіонів, які на сьогодні відзначаються суттєвою галузевою, територіальною та функціональною диференціацією. Саме з цих причин виникає гостра необхідність розробки політики розвитку для кожного окремо взятого регіону країни [31, с. 21].

По відношенню до регіону стратегічне управління створює базу для чіткого визначення позицій регіону по відношенню до конкурентів і вимог споживачів, а також дозволяє намітити заходи щодо поліпшення цих позицій.

З огляду на зростання ролі міст у загальноекономічному розвитку, вони будуть продовжувати у більшій мірі визначати характер подальшої територіальної диференціації соціально-економічного становища в країні: більша динаміка економічного зростання у великих міських агломераціях пришвидшить міграційний рух із сільських територій та невеликих міст з обмеженим потенціалом розвитку, що у довготривалій перспективі може призвести до посилення моноцентричного розвитку країни.

Досвід більшості країн світу свідчить, що ефективна регіональна політика можлива, коли цілі просторового розвитку чітко координуються із цілями загальнонаціонального розвитку. За умов відсутності довгострокової стратегії соціально-економічного розвитку Україні, яка б визначала пріоритети розвитку держави на 10-20 років, при розробці регіональної програми загальнонаціональними орієнтирами слугували короткострокові цілі розвитку.

Центральною функцією стратегічного управління України є планування соціально-економічного розвитку території, що являє собою процес формування цілей, визначення пріоритетів соціально-економічного розвитку територій, засобів і методів їх досягнення [22, с. 77].

Програмно-цільовий метод управління розвитком України в сучасних умовах дозволяє реалізувати комплексний підхід до розвитку об'єкта управління як цілісного організму, що об'єднує всі соціально-економічні процеси, і пов'язати соціальні цілі та завдання з ресурсами, необхідними для їх реалізації.

Складність полягає у тому, що дана Програма не ідентифікує регіональний розвиток як окрему сферу державної політики. Однак програма містить напрямки щодо системних економічних реформ, реформ системи держуправління, реформ у сфері посилення фінансової спроможності місцевих органів влади та інфраструктури для посилення конкурентних позицій регіонів і міст, які матимуть позитивний вплив на сферу регіональної політики [26, с. 25].

Значимість використання у стратегічному управлінні України програмного методу полягає в тому, що об'єктивно існуючих, назрілих соціально-економічних проблем завжди набагато більше, ніж можливостей їх вирішення. Унаслідок цього необхідний суворий відбір проблем, прийнятих до програмної розробки.

Неефективні механізми фільтрації пропозицій щодо програмних розробок призводять до визнання програмними проблем, які в багатьох випадках виходять далеко за межі можливостей ресурсного забезпечення програми як з бюджетних, так і позабюджетних джерел.

На сьогоднішній день на виконання Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» в областях, районах та містах України розробляються прогнози економічного і соціального розвитку на середньостроковий період (на п’ять років) та програми економічного і соціального розвитку на короткостроковий період (на один рік) [53, с. 5].

Програма соціально-економічного розвитку являє собою сукупність орієнтованих в просторі і в часі, узгоджених за змістом, термінами, виконавцям, забезпечених ресурсними джерелами заходів науково-дослідного, соціально-економічного, екологічного характеру, спрямованих на вирішення єдиної проблеми, досягнення єдиної мети.

Виходячи з вищевикладеного, можна зробити висновок, що при формуванні програм соціально-економічного розвитку регіонів на сучасному етапі необхідні серйозні зміни в методології їх розробки.

Зокрема, розробку програми соціально-економічного розвитку регіону слід здійснювати з використанням маркетингових принципів, які дозволять визначити:

- можливі масштаби та потенційні перспективи розвитку діючих иробництв і створення нових;

- природні (по відношенню до регіону) монополії по продукції та послугам для формування економічних інтересів регіону з точки зору безпеки;

- експортний потенціал регіону, можливості його розвитку та обсяги залучення додаткових інвестиційних ресурсів;

- коло потенційних товаровиробників і виробників послуг, присутність яких в регіоні дозволить заповнити відповідні товарні ніші, сформувати регіональні ринки продовольчих і промислових товарів;

- потенційні для території зовнішні та міжрегіональні ринки.

Формування програми соціально-економічного розвитку регіону слід здійснювати за певними етапами. Перший етап розробки програми починається з блоку «цілепокладання», де відбуваються розробка місії і постановка цілей.

1. Розробка місії. Основоположним моментом при створенні програми є формування спільної мети (місії), яка в подальшому конкретизується на окремі цілі і завдання. Дана загальна мета носить назву місії регіону. Правильно сформульована місія завжди має загальний філософський зміст, так як визначає цінності, принципи, відповідно до яких регіон має намір здійснювати свою діяльність; філософія зазвичай змінюється рідко. У вужчому розумінні, місія може змінюватися залежно від глибини перетворень, які відбуваються в регіоні.

Необхідність визначення місії регіону обумовлюється низкою факторів:

- місія дає суб'єктам зовнішнього середовища загальне уявлення про те, що собою являє регіон, і в чому його відмінність від інших територій;

- місія сприяє формуванню іміджу регіону;

- формує єднання всередині регіону, виробляючи загальні концепції поведінки.

Ф. Котлер запропонував використовувати п'ять факторів при визначенні місії підприємства, які можна адаптувати і до визначення місії регіону [32].

Місія регіону повинна відображати: історію регіону, ресурси, які регіон може привести в дію для досягнень своїх цілей, сучасний стан, відмінні риси, якими володіє регіон, стан середовища проживання регіону. Значимість вироблення місії полягає в тому, що на її основі реалізуються цілі розвитку регіону.

Постановка цілей переводить теоретичну частину в площину практичного застосування. По відношенню до регіону, можна виділити дві ключові галузі, в яких формуються цілі: економічну і стратегічну.

Досягнення економічних цілей є життєво необхідною умовою для розвитку регіону, так як вони забезпечують підвищення рівня і якості життя населення, залучення трудових, інвестиційних і фінансових ресурсів.

Досягнення стратегічних цілей підвищує конкурентоспроможність регіону в довгостроковій перспективі. Фрагмент постановки економічних і стратегічних цілей представлений в Табл. 2.1.

Таблиця 2.1

Цілі розвитку України

Джерело [37, с. 32]

Відповідно до поставлених цілей здійснюється аналіз зовнішнього і внутрішнього середовища України.

2. Аналіз зовнішнього і внутрішнього середовища регіону. Постановка цілей розвитку регіону має важливе значення для формування вектора аналізу. Так, визнаним інструментом аналізу внутрішнього середовища є SWOT-аналіз, за допомогою якого визначаються сильні і слабкі сторони об'єкта. Однак аналіз сильних і слабких сторін, тобто внутрішнього середовища регіону, без орієнтації на певні цілі не має ніякого сенсу. Сильні і слабкі сторони регіону слід оцінювати за такими позиціями: географічне положення, природні ресурси, екологія, стан житлової сфери, економіки, демографії, менталітет населення тощо. Для оцінки зовнішнього середовища пропонується використовувати такі фактори: міжнародні тенденції, демографічна ситуація в країні, комунікаційні та логістичні процеси, стан місцевого самоврядування та ін.

Аналіз внутрішнього і зовнішнього середовища регіону повинен чітко відповідати поставленим цілям, тільки в цьому випадку будуть визначені реальні шляхи їх досягнення та вибрані відповідні стратегії.

Виходячи з представлених сильних і слабких сторін регіону, резерви збільшення валового регіонального продукту можна розглядати з декількох позицій. По-перше, можна зробити ставку на «моностратегію», тобто здійснювати зростання валового регіонального продукту за рахунок якоїсь однієї галузі, що по суті буде продовженням розвитку в раніше обраному напрямку. По-друге, можна оперувати конгломератом широко диверсифікованих напрямків розвитку. І по-третє, йти інноваційним шляхом, який сприятиме зламу сформованих тенденцій.

Таким чином, можливості збільшення валового регіонального продукту будуть полягати в пошуку пріоритетних напрямків, які і є наступним етапом у формуванні програми розвитку регіону.

3. Формування пріоритетних напрямів розвитку регіону. Вибір пріоритетних напрямів розвитку покликаний базуватися на сукупності критеріїв, перелік яких повинен змінюватися в залежності від етапу розвитку регіону, поставлених завдань тощо. Вважаємо, що в якості основних критеріїв вибору пріоритетності напрямів можна визначити такі:

- соціальна значимість;

- ринкова активність;

- ефективність використання регіональних ресурсів;

- конкурентоспроможність галузей і виробництв;

- наявність кластерів взаємопов'язаних виробництв;

- інноваційність;

- інвестиційна активність;

- професіоналізм управлінських кадрів [66, с. 115].

При виборі пріоритетних напрямів розвитку слід здійснити оцінку низки найважливіших параметрів:

- зміна (або поява) нових потреб цільових сегментів регіону, які необхідно задовольняти;

- зміна (або поява) нових споживчих сегментів, які бажано освоїти;

- нові географічні або товарні ринки, на які необхідно вийти.

У рамках розроблених пріоритетних напрямків виникає необхідність визначення національних або регіональних ринків, на яких регіон припускає працювати. Тому наступним етапом при розробці програми є визначення стратегічного поля діяльності.

- 4. Вибір стратегічного поля діяльності. У рамках стратегічного планування поля діяльності необхідно розглянути питання, для яких саме географічних ринків регіон повинен виробляти товари, тобто визначити стратегію вибору ареалів діяльності. Вибір національних і регіональних ринків є складовою частиною вибору стратегічного поля діяльності регіону [66, с. 115].

Національні та регіональні ринки можуть мати різне стратегічне значення для регіону, так як споживчі функції та групи споживачів залежно від конкретної країни або регіону можуть значно варіюватися, так що при обробці різних зовнішніх і регіональних ринків сегменти споживачів і їх вимоги сильно відрізняються один від одного.

Через надзвичайно великі відмінності регіональних ринків у більшості випадків є неможливим обробляти їх за допомогою однієї маркетингової стратегії. Тому регіон у ході стратегічного планування повинен не тільки здійснювати відбір найбільш перспективних ринків, але й розглядати ряд концептуально різних стратегій вступу на ці ринки. Це необхідно для того, щоб по можливості уникнути помилкових дій, збиткових інвестицій або роботи в неефективній області ринку.

Таким чином, визначення стратегічного поля діяльності, з одного боку, необхідно для пізнання, на яких ринках регіон найкращим способом може реалізувати свої можливості і ресурсний потенціал. З іншого боку, необхідно визначити, які значимі для регіону ринки будуть розвиватися в майбутньому особливо інтенсивно і зможуть забезпечити регіону надходження до бюджету. Одного разу вибране стратегічне поле діяльності чинить величезний вплив на ресурси, структуру економіки і тим самим багато в чому визначає потенціал розвитку регіону в майбутньому.

5. Розробка критеріїв оцінки якості управління. У найбільш загальному вигляді критерії якості управління виражають міру, в якій управлінські рішення забезпечують реалізацію соціально-економічних цілей регіону.

Однак багато критеріїв у даному випадку не піддаються кількісній оцінці.

Низка соціально-економічних цілей, пов'язаних з досягненням певного рівня духовних, культурних потреб, удосконаленням способу життя, всебічним розвитком особистості, формуються і виражаються тільки в якісних параметрах.

Основним критерієм якості управління є підвищення корисності управління, що виражається в такому:

- збільшенні соціальних результатів;

- зростанні добробуту регіону і господарюючих суб'єктів [67, с. 114].

Серед основних критеріїв оцінки якості управління можна запропонувати такі:

1. Критерій цільової орієнтації, який характеризує наявність чітко виражених цільових установок управління.

2. Критерій соціальної значущості управління, що дозволяє судити, якою мірою рішення економічного характеру володіють одночасною властивістю поліпшення соціальних факторів. В якості показника можна використовувати відношення фактичних рівнів споживання матеріальних благ і послуг до цільових нормативів, наприклад, науково обґрунтованих раціональних норм споживання продуктів харчування.

3. Критерій регіонального позиціонування, що характеризує популярність регіону, як на зовнішньому, так і на внутрішньому ринку.

4. Критерій прогресивності регіональної структури економіки - дотримання раціонального співвідношення між різними галузями, виробничої і соціальної сфер, часткою накопичення і споживання у виробленому регіональному валовому продукті.

5. Критерії динаміки економічних показників, що дозволяють судити про використання регіональних ресурсів [66, с. 203].

Розрахунок конкретних показників оцінки якості регіонального управління можна здійснювати у вигляді трьох узагальнених індексів: соціального ефекту, ділової активності та податково-фінансових умов.

У рамках стратегічного управління маркетинг виступає сполучною ланкою між цілями і існуючими регіональними проблемами. Використання маркетингу при формуванні програмних документів соціально-економічного розвитку регіону дозволяє визначити потреби, які потребують задоволення, детально проаналізувати потенціал регіону, провести моніторинг існуючих ринків, визначити споживчі сегменти, які необхідно охопити, провести оцінку перспектив розвитку кожного виду діяльності в регіоні з позицій ринкової ситуації, виявити потенційні ринки і дати оцінку їх привабливості для регіону, розробити та реалізувати ефективні стратегії освоєння ринків.

Напрямком подальших досліджень може стати вивчення та систематизація кращого досвіду вітчизняних та зарубіжних регіонів у сфері використання маркетингових технологій у стратегічному управлінні розвитком регіонів.

Для прискорення процесів реалізації стратегічних пріоритетів, розробки та запровадження стратегії соціально-економічного розвитку регіонам потрібний науково обґрунтований організаційний механізм, який містив би процедуру розробки стратегії, розкривав би організаційну та інституційну складові процесу стратегічного планування та реалізації стратегії (Додаток А).

Представлений механізм характеризує концепцію досягнення цілей та завдань соціально-економічного розвитку України, її нормативно-правове, науково-методичне, організаційне та інституційне забезпечення.

Отже розробці стратегії соціально-економічного розвитку регіону передує стратегічне планування. Враховуючи суттєву диференціацію регіонів України, для кожного з них має бути розроблені власний стратегічний план та стратегія. Державною стратегією регіонального розвитку на період до 2015 року, яка затверджена Постановою КМУ № 1001 від 21 липня 2006 р., визначено пріоритетні напрями розвитку регіонів на період до 2015 року. Для кожного регіону сформульовано пріоритетні напрями, які мають бути ураховані під час визначення пріоритетів стратегічного планування регіону.

Основу нормативно-правового забезпечення стратегічного планування соціально-економічного розвитку регіону становлять Конституція України, Закони України: «Про місцеве самоврядування в Україні»; «Про місцеві державні адміністрації», «Про Генеральну схему планування території України», «Про стимулювання розвитку регіонів», «Про Державну програму економічного та соціального розвитку України на 2010 р.» та ін., Бюджетний кодекс, Податковий кодекс України, постанови КМУ. Принципи регіональної політики, мета та стратегічні завдання регіональної політики до 2015 року, механізм та етапи реалізації Стратегії, Очікувані результати, організація моніторингу і оцінки реалізації Стратегії відображені у «Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року» [21, с. 98].

Якість стратегічного планування соціально-економічного розвитку регіону багато в чому залежатиме від науково-методичного забезпечення даного процесу. Для забезпечення обґрунтованості стратегічного планування, досягнення сукупного позитивного ефекту в результаті реалізації розробленої Стратегії необхідні об’єднання зусиль адміністративно-управлінської, фінансової, виробничої, науково-технічної сфер, максимально можливе залучення та оптимізація природно-ресурсного, людського, науково-технічного та інноваційного потенціалу регіону, розвиток науково-інформаційних ресурсів, вивчення та доведення світового й вітчизняного досвіду стратегічного планування розвитку регіонів. Перед науково-дослідними закладами стає важливе завдання розробки та удосконалення методичного інструментарію, розвитку методів моделювання і прогнозування соціально-економічного розвитку регіонів. Підвищення потребує якість управлінських кадрів, що обумовлює необхідність налагодження національної та регіональної системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування [24, с. 110].

В узагальненому вигляді процес формування програми соціально-економічного розвитку можна представити у вигляді чіткої послідовності взаємопов’язаних процесів визначення стратегічних цілей, всебічного обґрунтування способів їх реалізації та формування системи ресурсного забезпечення (Додаток Б).

Формування програми є складним процесом, що вимагає великих часових і трудових витрат, залучення значного інтелектуального потенціалу та передбачає визначення складу його учасників, розподілу між ними завдань і порядку взаємодії.

Склад учасників розробки стратегії і програми [36, с. 82]:

а) громадські організації:

- визначення суспільного бачення базових потреб, стратегічних цілей розвитку;

- демократичний контроль над розробкою та виконанням програм;

б) науково-дослідні установи, інформаційно-аналітичні центри, служби, завданнями яких у загальному вигляді є:

- розробка (вдосконалення) методологічних засад, інформаційних, програмно-інструментальних засобів вирішення системних проблем;

- створення загальних і локальних (на рівні конкретних проблем) моделей;

- збір, накопичення та узагальнення інформації, проведення досліджень з метою виявлення закономірностей, пропорцій, протиріч в існуючому стані суспільства і процесі його розвитку;

- підготовка розгорнутих обґрунтувань альтернативних проектів вирішення проблеми, їх аналіз і вибір раціонального варіанта;

в) фахівці в конкретних предметних галузях (представники органів управління за відповідними напрямами, вчені вузів, науково-дослідних установ, неурядових організацій). Їх завданнями є:

- аналіз позицій різних цільових груп;

- визначення вимог до кінцевих і проміжних результатів;

- аналіз інформації та надання необхідних вихідних даних;

- розробка пропозицій з формування можливих способів розв’язання конкретних проблем;

- підготовка проектів рішень за результатами оцінки завдань, проектів, цільових програм;

г) органи державної влади (галузеві міністерства, відомства, державні адміністрації), органи місцевого самоврядування. До їх завдань належать:

- визначення позицій стосовно стратегічних цілей розвитку;

- розробка загального плану, визначення завдань та організація робіт з формування концепції, основних напрямів і програми розвитку;

- експертиза і прийняття рішень стосовно остаточних варіантів проекту стратегічних і програмних документів;

- узгодження програми з іншими міністерствами, відомствами, місцевими органами влади, всіма учасниками програми;

- схвалення стратегічних і програмних документів (з необхідними додатками, поясненнями, включаючи кошторис бюджетних потреб) одночасно із затвердженням відповідних бюджетів на наступний рік; д) вищі інститути державного керівництва (Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів), завданнями яких є:

- визначення загальнодержавних потреб, цілей соціально-економічного розвитку;

- визначення політичного курсу, загальних перспектив та обмежень;

- ухвалення Концепції, Стратегії, Національної програми соціально-економічного розвитку України;

- вирішення питань комплексного забезпечення Національної програми соціально-економічного розвитку України [36, с. 82].

У функціональному плані учасниками процесу формування та реалізації програм є:

1) споживач результатів реалізації програми, він же – носій національних інтересів: суспільство в особі громадських організацій, представницьких органів влади, представників політичної і наукової еліти, які декларують суспільно значимі потреби, оцінюють якість отриманих результатів, їх відповідність вимогам, на підставі чого з'являються нові потреби;

2) ініціатор програми: органи державної влади, місцевого самоврядування, суб'єкти економічної, політичної і суспільної діяльності, які здійснюють аналіз і виявлення ефективних потреб у розвитку та формують альтернативні підходи до їх реалізації;

3) державний замовник: органи влади, в розпорядженні яких перебувають бюджетні кошти та які відповідають за стан і розвиток країни. Розподіл повноважень між ними залежить від рівня розвитку суспільства, держави, способів функціонування та взаємозв'язків між інститутами державної влади, характеристик самого механізму планування;

4) орган управління програмою (адміністратор програми): орган виконавчої влади (його підрозділ), що здійснює організацію робіт з формування програми, комплексне забезпечення та контроль над її розробкою і виконанням; умови демократизації суспільства зумовлюють необхідність активної участі в його роботі представників громадськості;

5) розробник програми: організація, що здійснює формування проектів програми розвитку (варто розрізняти розробників стратегії від розробників програми – це, як правило, різні групи фахівців);

6) керівники цільових програм (елементів загальної програми): посадові особи адміністратора програми (допускається призначення керівників від інших органів державної влади). В розпорядження керівника цільової програми виділяється відповідна робоча група та фінансові ресурси, передбачені на її реалізацію. До його функцій належать підбор на конкурсній основі головних виконавців програми і співвиконавців, організація їх роботи, контроль відповідності витрат ресурсів рівню отриманих результатів, передача результатів замовникам і споживачам, звітність про результати виконання програми та витрати;

7) головні виконавці програм, співвиконавці: органи, організації, колективи фахівців, які безпосередньо відповідають і здійснюють виконання робіт за програмою відповідно до отриманих завдань. На стадії формування програми розвитку потенційні головні виконавці (співвиконавці) можуть залучатися для деталізації способів реалізації програмних цілей [19, с. 81].

Труднощі створення та функціонування організаційно-виконавчої системиполягають у тому, що її формування та перевірка результатів її роботи здійснюються не на моделі, а в процесі реального життя, в умовах взаємодії з функціонуючими за своїми алгоритмами і правилами органами управління різних ланок і рівнів. Тому, ще до початку робіт варто передбачити можливість появи негативних моментів психологічного характеру, налаштуватися на терплячу роботу в умовах непорозуміння, протидії, забезпечити готовність організаційно-виконавчої системи до виконання не лише прямих, але й опосередкованих функцій (навчання програмно-цільовим методам, впровадження їх у практику планування тощо).

Отже, завданням та основними пріоритетами регіонального розвитку на сучасному етапі є подолання кризових явищ у соціально-економічній сфері, прискорення темпів економічного відновлення, заснованого на активізації інноваційно-інвестиційних процесів, що, у свою чергу, сприятиме підвищенню національної та міжнародної конкурентоспроможності регіону; підвищення соціальних стандартів життя, забезпечення розвитку людського потенціалу. Для вирішення поставлених завдань необхідна відповідна

Стратегія соціально-економічного розвитку регіону, механізм розробки та реалізації якої передбачає стратегічне планування, ефективність якого забезпечується такими складовими, як інформаційне, організаційне та інституційне, нормативно-правове, науково-методичне забезпечення.