Несостоятельность бюджетной реформы

Венцом рыночного фундаментализма наших реформаторов явился закон ФЗ-83 или закон о бюджетной реформе, предусматривающий коммерциализацию социальной сферы, образования и здравоохранения.

Главные новации закона ФЗ-83 – это замена сметного финансирования субсидиями, по госзаказу, т. е. вместо «оплаты потребностей» учреждений – «оплата по результату». А также – отказ государства от субсидиарной ответственности за деятельность государственных учреждений. В этих новация проявляется дух отчуждения современного российского государства от социальной сферы. Государство не понимает всей ценности этой сферы, стремится понизить затраты на нее, не видя в ней особой для себя пользы.

В статье 3 закона говорится:

«Статья 41. Финансовое обеспечение образовательной деятельности; в) в пункте 2: первое предложение абзаца первого изложить в следующей редакции: «Финансовое обеспечение образовательной деятельности федеральных государственных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями осуществляются на основе федеральных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности, образовательной деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений - на основе региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности».

Что это означает на практике для бюджетных учреждений? Вот пояснение одного из авторов закона И. Абанкиной: «Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» — в русле общей политики реформирования бюджетного сектора, который, как мы знаем, начался в 2000-х годах. Сначала был принят закон «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 года. Потом 27 апреля 2007 года 63-ФЗ, который мы называем новой редакцией Бюджетного кодекса. Именно в нем, а не в каком-либо другом законе, была введена новая форма финансирования — по заданию учредителя. В задании учредителя должны быть увязаны показатели и количества, и качества оказанных услуг. И именно в соответствии с Бюджетным кодексом учредитель получает право приостановить, если он не удовлетворен какими-либо показателями, или даже прекратить финансирование задания…

А что значит «более самостоятельные» — самоокупаемые?

— Более самостоятельные — это значит, что учредитель передает им средства одной строкой субсидии, а дальше само учреждение будет распределять эту субсидию по своему усмотрению — на оплату труда, на коммунальные расходы, на приобретение оборудования, на оснащение учебного процесса. Но, в отличие от автономных, у которых счета будут в банке, у бюджетных учреждений все равно счета останутся в казначействе. Они будут обязаны держаться госстандарта, но будут сами решать, каким конкретно способом. Как директор Института развития образования ГУ-ВШЭ, считаю такой подход оптимальным по отношению к школам и вузам». («Деньги в обмен на результат»: интервью с И.В. Абанкиной http://iro.hse.ru/news/18277568.html)

Подход у И. Абанкиной сугубо рыночный. Несомненно, в ее предложениях проявляется рыночный фундаментализм. Фактически государство выступает в роли покупателя социальных услуг для населения у своих же государственных учреждений, назначая за них расценки. Норматив – это и есть государственная цена данной услуги. Получается, что заказчик - государственный орган – это одно, а государственное учреждение, которое выполняет заказ – это другое. Как же это согласуется с тем, что государство должно гарантировать обеспечение социальных прав граждан? Оно должно обеспечить бесперебойное и качественное финансирование госучреждений. При чисто нормативном подходе оно отказывает в помощи госучреждениям, смотрит на них как бы извне, как на нечто чужое, столь же чужое, как и частное учреждение. Оно не желает помогать учреждениям, не несет обязательств по оснащению техникой и т. п. Оно только дает деньги по нормативу и контролирует его выполнение. Оно относится к госучреждению, как мачеха к неродному ребенку.

Привязка госсубсидий к нормативам, в частности к численности учащихся в школах, к результатам тестирования, ЕГЭ означает игнорирование нужд конкретного учреждения. Здания у школ разные, разная степень износа, разный контингент учителей. При одинаковом количестве учащихся другие параметры могут быть совершенно разными. У одной школы – дырявая крыша, у другой – нет, а получат по нормативу они одинаково. Но это различие конкретных обстоятельств жизни учреждений не учитывается в нормативах. Тем самым создаются затруднения в выполнении учреждением своих прямых функций, что противоречит обязанности государства по полноценному обеспечению социальных прав граждан. Так что «одна строка», выдаваемая реформаторами за преимущество закона, на деле означает ухудшение положения множества бюджетных учреждений.

Разработчики закона уповают на конкуренцию между учреждениями, которая должна отсеять плохо работающие учреждения и оставить хорошо работающие. Однако процесс отсева – это процесс длительный. Что же будет с потребителями социальных услуг в отсеиваемых учреждениях? Они не получат надлежащего количества и качества услуг. Тем самым будут нарушены их социальные права, и государство не выполнит своих обязанностей. Потребитель, уже приходя в школу или больницу должен получить услуги соответствующие высокому стандарту. При отстранении государства от деятельности учреждения для потребителя повышаются риски получить услугу плохого качества. Стало быть, государство обязано обеспечить это качество еще до начала процесса потребления услуги и минимизировать такие риски для потребителя. Но может оно это сделать, лишь оказывая дополнительную поддержку слабым учреждениям, посредством материальной помощи, помощи кадрами, сменой руководства, не способного решить насущные проблемы. Государство должно активно соучаствовать в жизни учреждения, а не только смотреть на него извне как простой объект контроля. Рыночный подход – рискованный подход. Социальное государство обязано минимизировать риски для населения.

Социальное государство обязано обеспечить для населения минимизацию его издержек при пользовании социальными услугами. Тем самым важным являются следующие параметры: близость социальных учреждений к местам проживания населения, комфорт в обслуживании, минимальные затраты времени на ожидание, немаловажным является и благоприятный психологический климат в учреждении. Если же учреждение пребывает в условиях внешней и внутренней конкуренции, то, естественно, это создает неблагоприятный психологический климат и для работников и для обслуживания населения.

Жесткая привязка финансирования к нормативу и введение субсидии вместо сметы означает смертный приговор небольшим учреждениям. Ибо из-за относительно небольшого количества оказанных услуг и порядочных коммунальных расходов они просто не смогут свести концы с концами. Именно из-за этого подхода уже закрыты тысячи сельских и малокомплектных городских школ, небольших больниц. Но это противоречит требованию пространственной близости социальных учреждений к населению и требованию обеспечения комфортной среды для потребителей услуг.

Исследователь проблем экономики образования В. В. Тадтаева отмечает: «существующая исторически сложившаяся практика определения потребности образовательного учреждения в финансировании, дифференцированная в разрезе структуры расходов, точнее отражает объем необходимых для осуществления образовательной деятельности расходов. Расплатой за эту точность является одновременное установление жесткой структуры расходов в смете и соответствующий контроль за ее исполнением. В настоящее время разрабатываются и предлагаются к реализации следующие варианты замены действующего механизма распределения бюджетных средств.

1. Нормативное финансирование — распределение ассигнований пропорционально численности учащихся, что в конечном итоге вырождается в то же самое составление индивидуальных смет бюджетных расходов образовательного учреждения с введением элементов нормирования отдельных видов (статей) расходов. Эффективность нормативного финансирования по сравнению со сметным представляется, как минимум, недоказанной. К тому же методологии определения, эффективности для сравнения между собой различных вариантов построения механизма финансирования образования пока не разработано…

Практически не получил развития подход, связанный с распределением (выделением) ресурсов в зависимости от достигнутых результатов или направляемых на достижение поставленных целей. Связано это, с нашей точки зрения, с неясностью и количественной неопределенностью целей, стоящих перед образованием, непроработанностью вопросов взаимосвязи ресурсного обеспечения с достигаемыми при этом результатами. Следует также отметить, что в настоящее время не разработана методология оценки эффективности или сравнительной эффективности моделей финансово-экономического механизма в образовании. Это не позволяет, например, ответить на вопрос о том, чем нормативное (или иное) финансирование лучше сметного». (Тадтаева В. В. Совершенствование механизма финансирования образования диссертация кандидата экономических наук: 08.00.10 Б. м., 2007 207 с. РГБ ОД, 61:07-8/3381)

Разумное государство должно создать защиту своих учреждений от нечистых на руку чиновников и бизнесменов. Сам же подход к госзаказу, когда государственный орган может его данному учреждению дать или не дать, ссылаясь на какие-то не устраивающие его показатели, означает благоприятную среду для расцвета коррупции в этой области.

А. Рубинштейн пишет в этой связи: «Мировой опыт и отечественная история свидетельствуют о том, что в условиях недостаточной развитости или отсутствия соответствующих институтов гражданского общества расширение «неконтролируемой зоны» активности чиновников всегда оборачивается потерями для социального сектора. Поэтому на нынешнем этапе эволюции российского общества доминантой социальной политики должны стать не общие призывы к «социальным стандартам»", не требующим реальной ответственности государства, а урезание явно расширенных и самопровозглашенных полномочий бюрократии». (А Рубинштейн Стратегия социального императива http://institutiones.com/strategies/239--q-q.html)

Он предлагает стратегию «социального императива», в основании которой лежат ненарушаемые финансовые условия функционирования отраслей социального сектора: «Иначе говоря, вместо остаточного принципа и щедрот чиновников должны быть установлены бюджетные обязательства государства в виде нормативов минимальной оплаты труда и минимальной доли расходов государственного бюджета в социальной сфере. Пока же мы сталкиваемся с противоположной ситуацией, при которой приоритеты и уровень бюджетных расходов на культуру, науку, образование и здравоохранение устанавливаются чиновниками финансового ведомства, страдающими царской привычкой «изыскивать средства» по своему усмотрению. В подобных обстоятельствах, по существу, единственной и, подчеркнем особо, вынужденной защитой от их произвола является предлагаемая нами стратегия». (А Рубинштейн Стратегия социального императива http://institutiones.com/strategies/239--q-q.html)

То же самое касается отсутствия субсидиарной ответственности государства за деятельность учреждений. При таком подходе создается возможность для нечестных чиновников создать невыносимые условия для деятельности учреждения, и, прекратив его существование, приватизировать недвижимость, принадлежавшую учреждению. Это неоднократно отмечали многие критики закона, в частности М. Г. Делягин. (Станет ли платным школьное образование в России?// Интервью обозревателю «Комсомольской правды» Евгению Черных в эфире радио «Комсомольская правда» (97.2 FM) 31.05.2010.)

Социальные гарантии в области обеспечения социальных прав означают, что государство должно обеспечить нормальное функционирование и развитие учреждений по всей территории страны, а поскольку финансовые возможности регионов различны, оптимальным было бы содержание учреждений социальной сферы за счет федерального бюджета. Это позволило бы уравнять в возможности реализации своих социальных прав жителям различных регионов. Реформаторы же, напротив, провели муниципализацию учреждений социальной сферы.

Реформаторы стремятся разжечь соперничество между государственными учреждениями, чтобы те боролись друг с другом за госзаказ. При этом они допускают к государственному финансированию и частные учреждения. На деле это означает нечестную конкуренцию, ибо у частных учреждений есть дополнительный источник финансирования, по сравнению с государственными. Поэтому они заведомо находятся в лучшем положении, чем чисто государственные учреждения. У них больше возможностей выйти на требуемые параметры. При последовательном развертывании такого подхода произойдет постепенное вытеснение госучреждений частными учреждениями. Будет подорвана бесплатность предоставления социальных услуг, что противоречит Конституции РФ. Чтобы конкуренция было честной, должны быть равные условия и для разных государственных школ и больниц. Но ведь они находятся в разном, в том числе и материальном, состоянии, во многом благодаря деятельности, или, скорее, бездеятельности самого государства.

Государственные учреждения, столкнувшись с нехваткой финансовых ресурсов даже для обычного функционирования, будут вынуждены навязывать населению все больше платных услуг. Они будут вынуждены сделать платными такие услуги, от которых население не захочет отказаться. Прежде всего, будет уменьшено количество часов на предметы, хорошие результаты тестов по которым означают хорошие шансы для поступления в вуз. Для этого и придуманы новые стандарты, где нет жестких ограничений по часам на каждый предмет. Зато по проекту стандарта для старшей школы, составленного группой А. Кондакова, количество учебных предметов, изучение которых финансируется государством уменьшено до 10.Это будет де-факто введение платного среднего образования, что противоречит Конституции РФ.

Недостаточное финансирование многих бюджетных учреждений приведет к консервации их отсталости по отношению к требованиям времени, к препятствиям для их развития и инноваций. Это будет преградой на пути к прогрессу. Любая инновация, например закупка интерактивных досок, приведет к необходимости урезать другие статьи бюджета - зарплаты и пр. Инновации будут невыгодны.

Реформаторы гордятся своей идеей ввести оплату по результатам деятельности учреждений. Но что считать результатом? Количество обученных и вылеченных людей в соответствии с определенными стандартами качества? Однако само стремление к увеличению количества оказываемых услуг неизбежно негативно скажется на их качестве. Если школа заинтересована в большом количестве учеников и набивает в классы по 30-40 человек, то ясно, что это негативно скажется на качестве. И, наоборот, меньшее количество учеников в классе и больных на приеме позитивно сказывается на качестве услуг.

А как определять качество образования? Это очень сложный вопрос, который еще не нашел адекватного решения. Если платить за хорошие оценки – это будет стимулировать педагогов ставить хорошие оценки, независимо от действительных успехов учащихся. Если платить за результаты ЕГЭ – то процесс обучения сведется к натаскиванию учащихся на эти тесты. В педагогическом труде столько нюансов, столько психологических тонкостей, что адекватно формализовать его результаты и привязать к ним вознаграждение педагога представляется не только нецелесообразным, но и практически невозможным. А есть ведь еще и отложенный результат.

Как отмечает в научном докладе коллектив авторов РАН: «применение этой модели влечет за собой внедрение технологии «бюджетирования», требующей разработки показателей, отражающих итоговые результаты деятельности организации. И если для некоторых организаций, преобразуемых в «автономные учреждения», конструирование такого рода показателей особых трудностей не вызывает, то в отношении, скажем, учреждений культуры, науки и образования, эта задача превращается в головоломку, не имеющую однозначных решений». (К программе социально экономического развития России 2008–2016. Научный доклад. – М.: Институт экономики РАН. 2008. – С. 32)