Формы и организация участия общественности в принятии решений (на уровне субъекта Российской Федерации)

Термин "общественность", который широко используется при обсуждении вопросов участия, большинство жителей России, воспринимает в традиционном смысле "активной части населения, способной выразить и отстаивать свой (общественный) интерес". В связи с тем, что социальная активность населения в протестной сфере падает довольно часто звучит мнение о бесперспективности общественных обсуждений и пр.

И администрация, и бизнес заинтересованы в том, чтобы создать себе удобного партнера, который будет «представлять общественность». Таковыми становятся общественные советы (ОС), общественные палаты и пр. Часто они создаются при администрации или ведомстве, причем получают те или иные преференции для выполнения своих функций "представления общественности" и выражения общественного мнения. Типичные проблемы ОС – отсутствие методологической базы для демократической процедуры избрания представителей общественности в ОС; отсутствие реальных механизмов связи между общественно активными группами, населением и ОС; "универсальность" состава ОС при рассмотрении любых проблем, хотя они могут затрагивать совершенно различные группы интересов; и практическая несменяемость членов ОС во времени. Создание таких советов является обойти внедрение механизмов информирования и вовлечения общественности в процесс принятия решений.

Правовая база общественного участия

Участие граждан в принятии решений является важнейшим принципом демократии и обеспечивается правом народа на осуществление своей власти как непосредственно, так и через своих представителей, которое закреплено в Конституции РФ. Кроме того, в ней закреплено участие граждан в управлении государством. Таким образом, данная область относится к конституционному праву, но фактически ее развитие в настоящее время происходит в отдельных неспециальных законах и подзаконных актах самой разной отраслевой принадлежности. Есть также случаи, когда сложившиеся традиции диктуют необходимость участия общественности в принятии решений. Правда далеко не всегда это осознается, и соответствующие нормы часто нуждаются в доработке, чтобы отвечать требованиям участия общественности в полном смысле слова.

Несмотря на хаотичность норм, регулирующих УО, созданное правовое поле является весьма обширным, открывающим большие возможности. Но поскольку демократические традиции в России не развиты и культура участия не сформирована, нормы ОУ, заданные в общем виде, реализуются, как правило, формально.

Определения участников процесса. В действующем законодательстве для названия субъектов права на участие часто используются термины, не имеющие определения (население, жители, общественность, затрагиваемая общественность и др.), что дает возможность их произвольной трактовки и манипуляции. Не ясно также, кого считать "не общественностью" (куда относить экспертов, работающих над проектом, подрядчиков и т.п., в каких случаях чиновник является общественностью, а в каких – нет?). Это также затрудняет практическое осуществление права на участие общественности.

Регламентация процедур участия. Очень мало четких форм, процедур и технологий участия общественности, а существующие - в большинстве случаев не удовлетворяют всем потребностям, хотя есть позитивные прецеденты разработок на местном уровне. На федеральном уровне есть лишь две достаточно проработанные формы общественного участия: референдум и общественная экологическая экспертиза. Другие формы если и названы, то не имеют четкой регламентации. Эта проблема особенно актуальна у нас в стране, где не сформирована культура и мало традиций общественного участия. Отсутствие законодательно закрепленных механизмов приводит к тому, что право на общественное участие остается на уровне декларации. С точки зрения реального правового обеспечения общественного участия в принятии решений разработка таких форм и процедур является наиболее необходимой и актуальной. К тому же без подобных механизмов общественное участие становится малоэффективным и тем самым дискредитируется сама идея.

Проблема ответственности. Существо проблемы ответственности коренится не в праве, а существующей практике оценки возможных последствий тех или иных решений, проектов и т.д. Эта практика досталась в наследство от советских времен, когда считалось, что любой объект должен отвечать требованиям абсолютной безопасности, поэтому никакие расчеты рисков не проводились. В настоящее время ситуация начинает меняться, формируется новый подход к безопасности и появляются нормы, требующие оценки вероятности аварии и степени риска. Но эти нормы еще часто недостаточно разработаны. В частности вопрос ответственности за принятые решения еще не связан с уровнем риска и территорией его распространения. Не определены принципы разделения ответственности между субъектами решения и способы обеспечения такой ответственности. Этот вопрос напрямую затрагивает общественность, когда она участвует в принятии решений.

Менеджмент процесса общественного участия.

Коммуникации в обществе. Возможность высказать свою точку зрения и услышать мнения других заинтересованных сторон имеет важнейшее значение для практической реализации ОУ. В свою очередь эта возможность определяется социальной доступностью методов и каналов коммуникации. В настоящее время спектр используемых коммуникативных приемов чрезвычайно узок. В типичном случае принятия решения по какому-либо проекту основными способами получения информации являются либо индивидуальные переговоры (например, представителей общественных организаций с администрацией или инициатором деятельности), либо публикации в СМИ. Сравнительно редко (и неэффективно) используются встречи с населением, депутатские и общественные слушания, горячие телефоны, листовки и пр. Однако ни индивидуальные встречи, ни вещание через СМИ не дают возможности отразить позицию заинтересованной общественности в обсуждении и учесть ее в окончательном решении. С другой стороны, общественность не имеет возможности знакомиться с позицией многочисленных ведомств, и других участников обсуждения, и ее изменением.

График реализации. Как правило, график реализации проекта или принятия решения строится без учета общественного обсуждения. Законодательно временные рамки не установлены, часто времени на подачу комментариев от общественности отводится даже меньше, чем для работы нанятых или государственных специалистов. Сжатый или нечеткий график является одним из способов избежать вмешательства общественности.

Документы, которые выносятся на обсуждение. Одним из следствий неопределенности регламента и постоянного ожидания инициатором деятельности какого-то подвоха является то, что на обсуждение не выносятся проекты в ранней стадии, не обсуждаются графики и регламенты. Обычно на обсуждение стремятся вынести готовый документ, чтобы избежать критики и отсечь нелояльную общественность. Следует отметить, что причины этого лежат также в непрофессионализме тех, кто готовит проекты решений – в своей предметной области или в сфере связей с общественностью; в традиционной борьбе конкурентных групп за доступ к уху и руке начальника, подписывающего документы. Здесь мы также сталкиваемся с одним из стереотипов сознания: многие всерьез полагают, что критика есть единственная форма обсуждения, и стремятся максимально защитить себя от нее.

«Узкий круг». Еще один прием, который продиктован информационной «непрозрачностью» общества и другими вышеназванными причинами, это формирование «общественности на все случаи жизни» в виде общественных советов, палат и пр. Хотя эта форма взаимодействия имеет очевидные достоинства – возможность глубокого участия в подготовке решений, ее валидность подрывается отсутствием реальных механизмов отчетности таких структур перед обществом.

Важнейшие условия, которые способствуют рациональной организации процесса гражданского участия, заключаются в следующем:ясно понимаемая социальная структура общества с выраженными формально (в виде НКО, ассоциаций и пр.) группами интересов; концентрация достаточных ресурсов в руках муниципалитетов и общественных объединений; наличие доступных форм и методов коммуникации и специалистов, способных организовать процесс взаимодействия.