РЫНОЧНОЕ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

Радикальные преобразования в российской жизни, в первую очередь её экономики, сопровождаются противоречивыми тенденциями включения высшей школы в формируемые рыночные отношения. В результате система высшего профессионального образования становится полноправным субъектом финансово-хозяйственной деятельности, и условия её развития (или выживания) формируются с учётом рыночных категорий – спроса и предложения, платёжеспособности, цены, конкуренции и т.д.[1]

При этом рынок образовательных услуг нельзя рассматривать только как составную часть потребительского рынка, так как это, скорее, его особый сектор, где номенклатура услуг, спрос и предложение определяется в первую очередь конъюнктурными требованиями рынка труда и только затем предпочтением покупателей образовательных услуг.

Основными субъектами рынка образовательных услуг являются производители образовательных услуг, потребители образовательных услуг, покупатели образовательных услуг.

В качестве наиболее активного субъекта на рынке услуг высшего профессионального образования выступают высшие учебные заведения, которые формируют предложения, оказывают и продвигают образовательные и сопутствующие им услуги и продукты на рынке.

Особую роль среди субъектов рынка образовательных услуг играет пользователь, потребитель услуги, поскольку он осуществляет конкретный выбор своей будущей специальности и специализации, сроков, места и формы обучения, источников его финансирования, а также выбор будущего места работы и всего комплекса условий реализации приобретенного потенциала. Единственным потребителем образовательных услуг может выступать лишь непосредственный их получатель, то есть физическое лицо, и это обусловлено свойствами услуги. А предприятия, организации, учреждения и прочие хозяйствующие субъекты являются потребителями не образовательных услуг, а специалистов, которые обладают знаниями, полученными в процессе обучения.

В то же время покупателями образовательных услуг могут выступать как физические лица (студенты, родители, спонсоры), так и юридические лица (государственные органы, фирмы, предприятия и пр.). В условиях усиливающейся конкуренции на рынке образовательных услуг спрос потребителей становится одним из факторов успешного продвижения образовательной услуги. Для этого необходимо исследовать механизм принятия решения потребителем о выборе образовательного учреждения и образовательной услуги. При продвижении на рынок собственных образовательных программ необходимо учитывать тот факт, что об их качестве потребители в основном судят по внешним признакам вуза – материально-технической базе, кадровому потенциалу профессорско-преподавательскому составу, престижу образовательного учреждения, месту работы выпускников и т.п.[2]

Процесс покупки образовательной услуги достаточно сложен и состоит из определённой последовательности принимаемых решений. Процесс покупки – это продвижение товара (услуги) к потребителю с момента, когда потребность в нём возникает в сознании, и до того момента, когда проводится оценка совершённой покупки. Следовательно, покупка начинается задолго до выбора конкретного образовательного учреждения, а последствия сказываются длительное время после завершения учебы. На рынке образовательных услуг процесс покупки можно представить в виде следующих этапов:

– осознание потребности в получении образования;

– анализ информации об образовательных услугах;

– оценка вариантов и выбор оптимального варианта;

– поступление в образовательное учреждение;

– обучение в образовательном учреждении;

– оценка правильности сделанного выбора[3].

На первом этапе возникает и осознаётся потребность в получении образования. Это происходит под воздействием внутренних и внешних стимулов. Внутренние стимулы – это насущные потребности человека и стремление их удовлетворить. Внешние стимулы – факторы общественной среды, которые могут быть как самодостаточными для осознания потребности в получении образования, так и усиливать мотивацию, возникающую под влиянием внутренних стимулов. После осознания необходимости в получении образования начинается этап активного поиска информации об учреждениях высшего профессионального образования и ассортименте оказываемых ими услуг.

На третьем этапе осуществляется анализ имеющейся информации, оценка вариантов получения образования и выбор наилучшего с точки зрения имеющихся ограничений и ожидаемой выгоды. Основываясь на наиболее существенных критериях оценки привлекательности образовательного учреждения, потенциальный потребитель сравнивает между собой альтернативные варианты из числа тех вузов, информация о которых у него имеется. Здесь он сталкивается с весьма сложной задачей. С одной стороны, она характеризуется высокой степенью неопределѐнно-сти, а с другой – серьѐзным уровнем ответственности, поскольку от еѐ решения зависит дальнейшая судьба выпускника[4].

Необходимо отметить, что в настоящее время проблема профессионального выбора молодёжи становится актуальной, так как в связи с изменением социально-экономических условий и колебанием спроса на рынке труда потребитель часто не в состоянии понять, оценить и выбрать ту специальность, которая может гарантировать в будущем трудоустройство и материальное благополучие. Поэтому, как правило, выбираются те специальности, которые наиболее востребованы, по мнению потребителя, в настоящее время.

Процесс поступления в высшее учебное заведение является ответственным этапом не только для потребителей образовательных услуг, но и для самих образовательных учреждений, так как по времени подачи документов и сдачи вступительных экзаменов в конкретный вуз большинство потребителей не сделало свой окончательный выбор специальности. Поэтому члены приёмной комиссии должны предоставить дополнительную информацию и убедить абитуриента в правильности выбора специальности, а при необходимости аргументированно переориентировать его на другую специальность, предоставляющую возможность быть более востребованным рынком в будущем. Таким образом, администрация вуза и члены приёмной комиссии должны предоставить потенциальным потребителям достоверную информацию и всестороннюю помощь, для того чтобы они убедились в правильности своего выбора или приняли иное решение о получении образования. Важнейшим этапом является обучение в образовательном учреждении, которое включает потребление образовательной услуги. Если в результате потребления услуги клиент удовлетворён её качеством, то есть получил то, что он ожидал или более чем ожидал, он становится источником позитивной информации для широкого круга лиц, формирующей имидж и престижность образовательного учреждения. В то же время неудовлетворённость качеством получаемой образовательной услуги не только формирует негативную реакцию у потребителя, но она становится известна достаточно широкому кругу лиц. Учитывая длительный срок обучения в вузе и многочисленные контакты обучающихся, информация о неудовлетворительном качестве образования может свести к минимуму все предшествующие усилия образовательного учреждения по формированию устойчивого положения на рынке[5].

Заключительным этапом процесса покупки образовательной услуги является оценка правильности сделанного выбора, которая зависит от востребованности выпускника работодателями и его карьерного роста. В условиях рынка государство уходит от прямого управления экономической деятельности и воздействует на неё через механизм госрегулирования. Данное положение распространяется на высшее образование[6].

Основные цели госрегулирования в области образования определяются местом последнего в общественном развитии. Приоритетными, по нашему мнению, должны оставаться цели, связанные с социальными эффектами, – развитие личности. В то же время профессиональное образование должно давать подготовку будущим специалистам исходя из требований рынка труда, которые в свою очередь определяются как нынешним состоянием экономики, так и тенденциями её будущего развития. При осуществлении госрегулирования высшего профессионального образования необходимо учитывать интересы населения (домохозяйств) и работодателей, которые могут, как совпадать, так и находиться в противоречии. Население заинтересовано в получении детьми высшего образования, но не выражает готовности контролировать его качество, работодатели в настоящее время заинтересованы в получении квалифицированных специалистов с высшим образованием и работников широкого профиля, способных быстро адаптироваться к новым условиям труда, новым технологиям, умеющих быстро обучаться. Однако в настоящее время работодатели не принимают участия в финансировании подготовки специалистов в высшей школе, основное бремя в условиях недостаточных бюджетных поступлений ложится на население. Развитие и состояние государственного регулирования высшей школы, как показывает опыт зарубежных стран, может определяться используемой моделью рыночного хозяйства. В большинстве стран, имеющих развитое высшее образование, имеются государственные органы, курирующие эту важнейшую отрасль. Как правило, они имеют статус министерства (США, Великобритания, Франция, Германия, Япония). С точки зрения развития высшего образования наличие централизации не исключает в крупнейших странах децентрализации его управления. Данный подход обусловлен экономико-географическими и этническими факторами, историческими особенностями становления отдельных государств и высшего профессионального образования в частности. Смещение центра тяжести в управлении высшим профессиональным образованием в регионы характерно для Соединённых Штатов Америки, Японии, Китая, Германии, Бельгии, Испании. В перечисленных европейских странах через региональные правительства поступает более 75 % бюджетных ассигнований. До 80 % и выше составляет доля бюджетных ассигнований правительств штатов в государственных вузах США[7].

Федеральное правительство США вырабатывает политику и стратегию развития высшего образования в стране, готовит законодательные акты, регулирующие деятельность высшей школы, разрабатывает предложения по исследовательским программам общенационального масштаба. Примерами активной политики федерального правительства во второй половине XX в. стали такие, как формирование группы ведущих исследовательских университетов, создание и реализация федеральной программы помощи студентам. Основные проблемы, связанные с развитием государственных профессиональных учебных заведений, созданием современной материально-технической базы, финансированием университетов, сосредоточены на уровне штатов. Состояние высшего образования в различных штатах не одинаково. Поэтому при наличии единообразных подходов организация финансирования и управления в конкретных штатах могут отличаться. Как правило, государственные финансовые средства управляются советами попечителей (регентов), которые назначаются губернаторами штатов или избираются населением штатов. В тех штатах, где имеется развитое высшее образование, формируется вузовская сеть, которая возглавляется одним из ведущих университетов, выполняющим функции учебно-методического центра, контролирующего и координационного органа[8].

Предложения ректора ведущего университета могут быть учтены при распределении государственных финансовых средств, но окончательное решение принимается на уровне правительства штатов. В штатах, имеющих несколько высших учебных заведений, финансирование осуществляется непосредственно через департамент, отвечающий за образование. Все высшие государственные учебные заведения обязаны предоставлять отчѐты о результатах финансовой деятельности, состоянии вуза, достигнутых успехах. В целях распределения финансовых средств используются различные рейтинговые оценки. Департаменты образования штатов контролируют также деятельность частных учебных заведений[9].

Другая страна, где региональный аспект управления высшей школы получил значительное развитие, – Германия.

Парламенты и правительства земель вырабатывают направления политики в области высшей школы, осуществляют финансирование. Высшие учебные заведения действуют на основе уставов, утверждённых земельными и государственными органами образования. Университеты имеют самостоятельность в выборе направлений использования бюджетных средств, содержания и методов обучения, организации научных исследований[10].

Во Франции управление высшим профессиональным образованием осуществляется на централизованной основе, тем не менее региональный подход присутствует. Вся страна с точки зрения управления высшей школы поделена на ряд округов, на уровне которых решаются вопросы финансирования капитального строительства, технической оснащѐнно-сти университетов. Опыт децентрализации управления высшим профессиональным образованием в ведущих зарубежных странах может быть полезен для России. В случае усиления регионального подхода планы развития высших учебных заведений могут быть скоординированы с направлениями экономического и социального развития территорий. Межвузовское сотрудничество под эгидой единого регионального центра поможет решить и другие проблемы[11].

Государственные органы власти, несмотря на разную степень централизации и децентрализации управления высшим образованием, различную законодательную базу, различный уровень автономизации университетов, выполняют схожие функции. Они разрабатывают и осуществляют в национальных масштабах государственную политику в области высшей школы, обеспечивают международное сотрудничество в целях создания единых подходов к образовательным программам, содействуют созданию и развитию крупных образовательных центров, осуществляют мониторинг высшего профессионального образования и разрабатывают прогнозы его развития, финансируют и осуществляют контроль за расходованием бюджетных средств. В то же время следует отметить высокую степень автономизации университетов в странах Западной Европы и Северной Америки. В условиях преимущественного государственного финансирования университеты таких стран, как Великобритания, Франция, Италия, Германия, имеют значительные права и свободы. Идея автономизации высших учебных заведений получает развитие в связи со становлением рыночных отношений в области образовательных услуг. Считается возможным расширить права университета в выборе направлений подготовки специалистов, содержании учебных программ, в определении форм и методов управления. Расширение автономизации должно сопровождаться увеличением доли негосударственных источников финансирования. Автономизация университетов и развитие рыночных отношений в сфере образовательных услуг тем не менее не должны сопровождаться выводом высшей профессиональной школы из-под государственного контроля, так как она решает проблему создания важнейшего общественного блага, обеспечивающего будущее любой страны и мирового сообщества в целом. Понимание роли высшего профессионального образования в экономике и обществе в целом побудило расширить рамки регулирования образовательных процессов с государственного до международного уровня. Примером попытки договориться об «установлении системы однозначно воспринимаемых сопоставимых квалификаций» является Болонская декларация. Основной задачей Болонского процесса выступает создание единого европейского пространства высшего образования, создающего предпосылки для увеличения мобильности трудовых ресурсов, уровень квалификации которых отвечает требованием рынка труда стран ЕС. Болонский процесс часто трактуется как попытка установления единообразных уровней образования – бакалавр-магистр (мастер) – доктор. Однако это упрощѐнный подход. Провозглашённые цели имеют более глубокий смысл и заключается в выработке единообразных стандартов образовательных программ и оценки качества их освоения. Болонская декларация, как и все соглашения по международному сотрудничеству, оставляет право проводить собственную политику в области высшего профессионального образования каждому государству, и то обстоятельство, что в международной практике закреплѐн термин «Болонский процесс», свидетельствует о сложности переходного периода, невозможности одномоментного внедрения единых стандартов. Все государства с развитым высшим образованием взвешенно подходят к реформам в данной области, стараясь сохранить сложившиеся системы подготовки специалистов. Реализация подхода к выработке единообразных требований к образовательным программам в разных государствах осуществляется собственными путями. Так, например, во Франции правительство жёстко контролирует с этих позиций учреждения высшего профессионального образования, утверждая и доводя до них государственные образовательные программы. В Италии наблюдался аналогичный подход до конца XX в., когда после проведённых реформ высшей школы университеты получили более широкую автономию и возможность внедрять собственные образовательные программы. В странах, где университеты имеют широкую автономию, они самостоятельно определяют образовательные программы, учитывая требования рынка труда и государства[12].

Отличие моделей рыночного хозяйства накладывает отпечаток на понимание роли государства в регулировании высшего образования в различных странах. Однако единые взгляды во всех ведущих странах на роль образования в развитии общества как общественного блага (товара) определяет во многом единообразные подходы к проблеме финансирования высшего образования – важнейшего компонента системы госрегулирования данной сферы экономической деятельности.

Государственное финансирование делает возможным проведение политики единых стандартов высшей школы, обеспечения равного доступа к образованию вне зависимости от уровня доходов. В наибольшей степени подобный подход реализован в странах ЕС.

В целом в ЕС высшее образование финансируется на 79,9 % из государственных и местных бюджетных источников при значительном превалировании первого. В таких странах, как Дания, Греция, Португалия, Финляндия, бюджетные ассигнования составляют свыше 90 %, в том числе в Дании – 96,7 %, Финляндии – 96,4 %. В крупнейших странах Европы уровень государственного финансирования несколько ниже: в Великобритании – 70,2 %, в Италии – 71,5 %, во Франции – 80,3 %, в Германии – 86,4 %. Следует отметить, что на территории приведѐнных стран располагаются крупнейшие университетские центры Европы, которые обеспечивают потребности в услугах высшего образования не только местного населения, но традиционно проводят подготовку специалистов практически для всех стран мирового сообщества. Плата за обучение, получаемая от иностранных студентов, остаётся одним из существенных источников финансирования крупнейших университетских центров[13].

Страны ЕС, реализуя единообразный подход, направленный на устранение социально-экономических барьеров на пути к высшему образованию, в то же время формируют индивидуальные подходы к управлению финансированием высшей школы. В Германии, Италии, Бельгии основными источником госфинансирования являются региональные бюджеты, в остальных странах преимущество имеют централизованные ассигнования. Разнообразие наблюдается и в распространении государственных расходов: одни страны направляют бюджетные средства непосредственно университетам, другие увеличивают долю денежных средств на оказание помощи студентам[14].

Использование двух направлений государственного финансирования (непосредственно вузам и оказание помощи студентам и их семьям) становится актуальным и для высшей школы России.

В США существуют разнообразные виды высших учебных заведений, среди которых выделяют три основных типа: университеты, колледжи, специализированные институты.

Университеты подразделяются на исследовательские и обычного типа.

Исследовательские университеты находятся чаще всего в частной собственности, но их формирование и функционирование в настоящее время связано с крупными ассигнованиями из федерального бюджета, а развитие обусловлено политикой правительства Соединённых Штатов Америки, направленной на создание крупных образовательных и научно-исследовательских центров, где концентрируется наиболее квалифицированный научный и педагогический персонал. Именно это обстоятельство позволяет получать в исследовательских университетах элитное образование высокого качества, здесь же присуждается наибольшее количество докторских степеней. Исследовательские университеты, несмотря на финансовую поддержку федерального правительства и правительства штатов, имеют высокий уровень автономии[15].

Основной задачей государственных университетов является массовое образование, бюджетное финансирование осуществляется преимущественно правительствами штатов. Финансирование высших учебных заведений производится из разных источников. Как уже отмечалось выше, Федеральное правительство из своего бюджета направляет финансовые средства на поддержку высшей школы.

Так, по данным А.А. Воронина, в конце XX в. в составе доходов университетов они составили в частных вузах около 16 %, государственных – 10 %. Другим крупным источником доходов (в первую очередь это касается государственных высших учебных заведений) являются поступления из бюджетов штатов. Ассигнования из бюджетов разного уровня (федерального, штатов, местных) для госуниверситетов превышает 50 % всех доходов госуниверситетов, в частных заведениях высшего образования доля бюджетных средств не превышает 20 %. Следующим важным источником финансирования высшей школы остаѐтся студенческая плата за обучение: в госуниверситетах она сравнительно небольшая – около 15 % от общих поступлений, в то же время, в учреждениях высшей школы частной собственности этот показатель достигает 40 %[16].

Во второй половине XX в., наряду с прямым финансированием высшей школы из государственного бюджета, широкое распространение в зарубежных странах получили образовательные кредиты. Образовательные кредиты в настоящее время являются основной формой финансирования высших учебных заведений в Китае, Швеции, Японии. Замещение государственных расходов студенческой платой, которое является возможной благодаря образовательным кредитам, происходит во многих странах. Подобные кредиты выдаются государством, учебными заведениями, коммерческими банкам и другими частными организациями. Как правило, это долгосрочные кредиты, которые погашаются после получения образования. Использование образовательных кредитов перекладывает бремя на подготовку специалистов с налогоплательщиков на конкретных лиц, получающих услуги высших учебных заведений. Такой подход считается более справедливым и сохраняет доступ к высшему образованию лицам, имеющим низкий уровень доходов, так как погашение кредитов распределено в долгосрочном периоде, и они могут возмещать его за счёт более высоких доходов после получения соответствующей квалификации[17].

Несмотря на внешнюю привлекательность образовательных кредитов, данная схема финансирования сталкивается с некоторыми препятствиями: не все коммерческие банки готовы даже при наличии государственных гарантий выдавать рискованные ссуды на длительный срок; с другой стороны, не все семьи со средними и малыми доходами берут подобные кредиты, в силу опасений невозможности возврата крупных сумм.

Государство играет ключевую роль на рынке образовательных кредитов: выступает в качестве гаранта, устанавливает процентную ставку по подобным кредитам, в случае, если ставка превышает установленную, субсидирует разницу из бюджета, предусматривает возможность отсрочки выплаты кредита, в случае форс-мажорных обстоятельств или низких доходов плательщика обеспечивает возврат заёмных средств кредитному учреждению. Система государственных кредитов имеет как своих сторонников, так и противников. Некоторые из сторонников считают необходимым снижение присутствия государства на рынке образовательных кредитов.

В этом случае государство освобождается от значительной части расходов на высшее образование; студент сам выбирает направление подготовки, что в наибольшей степени соответствует рыночному спросу; образовательные кредиты создают положительную мотивацию студентов к учёбе. Однако снижение роли государства на рынке образовательных услуг существенно снижает доступ к высшему образованию детей из малообеспеченных семей. Студенты будут вынуждены уделять больше времени работе, а не учёбе, что, безусловно, сказывается на качестве образования.

Образовательные кредиты не являются единственной идеей, позволяющей переложить бремя затрат на лиц, получающих высшее образование, освободив от них государство. Следующий подход заключается в установлении повышенной ставки подоходного налога для лиц, имеющих высшее образование. В настоящее время такой подход реализован в Австралии и Новой Зеландии. На наш взгляд, подобный подход может быть внедрён при условии явного превышения доходов лиц с высшим образованием над доходами лиц, не имеющими подобной квалификации. В России в настоящее время не имеется статистической базы, позволяющей сделать вывод о дифференциации оплаты труда (доходов) в зависимости от образовательного уровня. Приведѐнные выше данные позволяют сделать вывод о том, что государственные власти в развитых странах проводят активную политику в сфере высшего профессионального образования. Следующим средством госрегулирования, используемым в зарубежных странах, выступает мониторинг высшего образования. Мониторинг предлагает наличие обширной информационной базы, которую должен формировать государственный статистический учёт. Формирование информационной базы возможно только на базе единообразных показателей. Каждая страна выбирает свою систему показателей. Они могут включать только те, которые, собственно, характеризуют высшее образование, либо содержат более широкий набор показателей, отражающих дополнительно общее состояние экономики и рынок труда. Мониторинг системы высшего образования позволяет принимать регулирующим органам решение о возможности увеличения госфинансирования учебных заведений, распределении бюджетных ассигнований по направлениям (образование, научные исследования), между отдельными образовательными учреждениями и т.п.[18]

Государственная политика реализуется с помощью следующих основных средств:

– создание централизованных (общегосударственных) органов управления высшим профессиональным образованием;

– сочетание централизованного и децентрализованного подхода в управлении высшей школой в ряде стран;

– государственное финансирование деятельности учебных заведений высшего профессионального образования из общегосударственных, региональных и местных бюджетов;

– создание системы кредитования и социальных пособий для лиц, получающих высшее образование, и их семей;

– стимулирование государством привлечения вузами финансовых средств из дополнительных источников;

– мониторинг высшего профессионального образования, внедрение рейтинга высших учебных заведений;

– контроль за деятельностью вузов в области использования финансовых средств;

– прогнозирование развития рынков труда на региональном и общегосударственном уровне;

– использование общественных организаций (органов) для принятий решений об изменении финансирования, развития, аккредитации учебных заведений высшего профессионального образования, они же контролируют использование бюджетных средств[19].

Приведённый перечень средств не является исчерпывающим, так как каждая страна использует весьма разнообразные средства государственного регулирования.