ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В качестве базового элемента системы российского образовательного права выступает «норма». Норма образовательного права – это опосредованное и гарантируемое государственной волей властное общеобязательное и формально-определенное веление в виде установления или предписания (правила), выступающее исходным звеном права как социального регулятора и направленное на урегулирование общественных отношений в области образования. Образовательные нормы носят комплексный характер, так называемые «метанормы», структурированные в виде общей и особенной частей. Общая часть (преципионные нормы) отражает особенности тех элементов образовательного пространства, которые объективно нуждаются в правовом урегулировании нормами различных отраслей права (субъекты образовательных отношений, управление образовательной системой, статус образовательного учреждения, элементы образовательной деятельности и т.д.) Именно эти особенности осуществляют «привязку» отраслевых юридических норм к сфере образования. Примером могут служить статья 43 Конституции РФ, статьи главы I «Общие положения» Закона РФ «Об образовании» – это нормы, затрагивающие обучение и воспитание как процессы образовательной деятельности. Особенная же часть (комиторные нормы) образовательно-правовой нормы отражает те цели и задачи, которые преследуются и решаются конкретной отраслью права, регулирующей определенный круг образовательных отношений, что обуславливает мобильность и динамичность данной части образовательных норм в виду многообразия аспектов образовательного пространственного поля, например, в области трудовых отношений, гражданско-правовых или финансовых отношений[20].

Структуру нормы образовательного права можно представить в виде модели, приведенной на рис.1.

Рис. 1. Структура нормы образовательного права

Нормы формализуются в нормативно-правовых актах, которым свойственна классификация по юридической силе на законы, подзаконные и локальные нормативные акты. Система российского права относится к романо-германской правовой семье, которой характерна кодификация нормативных актов и группировка норм по отраслям в зависимости от предмета и методов правового регулирования. Формально-юридический подход к изучению права является традиционным и свойственным юридической науке.

Система внутригосударственных источников права, регулирующих отношения в сфере высшего образования, формируется на трѐх уровнях – федеральном, региональном и местном (муниципальном). Данная трёхуровневая система сформировалась сравнительно недавно – с 1 января 2006 года, когда вступил в силу Федеральный закон от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничений полномочий». Итак, система российского образовательного права включает в себя следующие элементы: федеральный уровень (законы, подзаконные нормативно-правовые акты); региональный уровень (законы, подзаконные нормативно-правовые акты); локальный уровень (муниципальные нормативно-правовые акты)[21].

На современном этапе сложившаяся система нормативно-правовых актов Российской Федерации является достаточно сложной и многообразной и включает в себя более двух тысяч законов и иных нормативно-правовых актов. Основополагающим Основным законом страны выступает Конституция РФ, приятная на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года. В статье 43 закрепляется право каждого на образование. В частности, применительно к высшему образованию, в ней говорится: «каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении». Другие статьи Конституции также, как и статья 43, реально обеспечивают право человека на образование (право на пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, на свободу творчества и преподавания, на судебную защиту своих конституционных прав). Системообразующим же актом выступает Федеральный Закон «Об образовании», который устанавливает исходные, первичные нормы правового регулирования в сфере образования. Другие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации конкретизируют и дополняют его нормативные положения. В частности, статьи 24 и 25 Закона посвящены высшему и послевузовскому профессиональному образованию. К наиболее значимым «профильным» федеральным актам принято относить Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании» и Федеральный закон «Об утверждении Федеральной программы развития образования». Многочисленные же «непрофильные» законы можно систематизировать по вопросам ведения на 5 групп:

1. федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации (например, Закон РФ от 25 октября 1991 г. №1807-1 «О языках народов РФ»);

2. федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования: военное образование,

экологическое образование, спортивная подготовка, религиозное образование, профессиональное образование осужденных к лишению свободы, подготовка кадров для таможенных органов (например, Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»);

3. федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений (например, Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»);

4. федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения участников образовательных правоотношений (например, Трудовой Кодекс РФ от 30 декабря 2001 г № 197-ФЗ);

5. федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов высшего и послевузовского образования (например, Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»)[22].

Развитая система подзаконных нормативно-правовых актов дополняет и конкретизирует образовательную законодательную базу. Наибольшей юридической силой в системе подзаконных нормативных актов обладают указы Президента как главы страны. Они определяют порядок применения тех или иных мер социальной защиты участников образовательных отношений, размеры и порядок оплаты труда работников образовательных учреждений. Указы в сфере высшей школы и послевузовского образования можно сгруппировать по двум направлениям: непосредственно регулирующие высшее и послевузовское образование и содержащие отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в данной сфере. Примером первой группы является Указ от 27 марта 1996 г. №424 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации». В качестве примера указов второй группы можно привести указ президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Аналогичную классификацию можно применить и к постановлениям правительства: постановления, посвященные целиком регулированию высшего и послевузовского образования (например, постановление Правительства от 5 апреля 2001 г. № 264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации»), и постановления, которые содержат лишь отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере высшего и послевузовского образования (например, постановление Правительства от 13 сентября 1994 г. №1047 «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти»)[23].

Согласно п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», таковым органом в области образования является Минобрнауки России. В соответствии с п. 4 и 5 названного Указа федеральные службы и федеральные агентства не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. В пределах своей компетенции они могут издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнении Конституции РФ и иных нормативно-правовых актов[24]. Правовые основы регулирования высшего образования в РФ систематизированы и приведены на рисунке 2.

Рис. 2. Правовые основы регулирования высшего образования в Российской Федерации

Так как вопросы образования являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то ст. 29 Закона РФ «Об образовании» дает право субъектам Российской Федерации принимать законы и иные нормативно-правовые акты, направленные на регулирование отношений в сфере образования. Так, в частности, формирование региональной базы образовательных норм Республики Татарстан связано с процессом суверенизации в 90-е гг. ХХ века российских регионов. Декларация о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года и Конституция Республики Татарстан, принятая 6 ноября 1992 года, создали условия для восстановления этнокультурных традиций татарской национальной школы, формирования новой модели личности на основе сочетания общечеловеческих качеств и сохранения специфики национально-регионального компонента. Акцент в Конституции РТ и принятых на ее основе нормативно-правовых актах РТ был сделан на паритетность в статусах русского и татарского языков. В частности, статья 4 Конституции РТ в редакции до 19 апреля 2002 г. и статья 8 Конституции РТ (в новой редакции) констатируют, что «Государственными языками в Республике Татарстан являются равноправные татарский и русский языки»[25].

В июле 1992 года был принят Верховным Советом РТ Закон «О языках народов Республики Татарстан». Были разработаны Концепция о национальном образовании РТ и Региональная программа развития образования РТ. Основные направления предусматривали согласование федеральной и республиканской стратегии образования; разработке, согласованных с федеральными, республиканских образовательных стандартов и создание единого методического поля образовательной деятельности. Конституция Российской Федерации в главе 3, статьях 71-73 определяет пределы ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти. Соответственно система образовательного права Республики Татарстан включает в себя законодательство как федерального, так и регионального уровней[26]. Правовые основы регулирования высшего образования в Республике Татарстан представлены на рис 3.

Рис. 3. Правовые основы регулирования высшего образования в Республике Татарстан

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления принимаются по вопросам, отнесенным к компетенции этих органов. Органы местного самоуправления, согласно ст. 31 Закона РФ «Об образовании», могут осуществлять нормативно-правовое регулирование отношений собственности в системе образования, устанавливать дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие образования, местные нормативы финансирования системы образования, утверждать местные бюджеты расходов на образование[27].

Таким образом, для анализа современного состояния образовательного законодательства в Российской Федерации необходимо систематизировать всю совокупность соответствующих нормативно-правовых актов. Общему построению системы законодательства в любом государстве свойственно деление на законы и подзаконные нормативные правовые акты. Законы содержат основополагающие первичные нормы, базовые положения по основным вопросам государственно-правовой общественной жизни. Основной закон страны – это конституция, она декларирует принципы построения национальной правовой системы. Согласно ст. 15 Конституции РФ в Российской Федерации провозглашен приоритет норм международного права, следовательно, вся иерархия образовательных нормативно-правовых актов РФ должна быть скорректирована согласно международным тенденциям.

Норма права, в своей юридической конструкции формализованная в том или ином нормативном акте, в своем инструментальном воздействии на общественные отношения представляет собой определенные правила поведения в виде общих норм, рассчитанных на типичное массовое воплощение в фактической жизнедеятельности. Она всегда в своей текстуальной части (в форме диспозиции) носит идеологический характер. В свете последних тенденций интернационализации и интеграции российской высшей школы в единое европейское образовательное пространство соответствующие коррективы были сделаны и в российском образовательном праве. В частности ст. 33 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» определяет способы и методы осуществления международного сотрудничества Российской Федерации в области высшего образования: участие в программах двустороннего и многостороннего обмена студентами, аспирантами, докторами, педагогическими и научными работниками; проведение совместных научных исследований, а также конгрессов, конференций, симпозиумов и других мероприятий; осуществление фундаментальных и прикладных научных исследований, а также опытно-конструкторских работ по заказам иностранных юридических лиц; участие в международных программах совершенствования высшего образования[28].

Договоры, заключаемые российскими высшими учебными заведениями с иностранными партнерами, не являются международными договорами, на которые распространяется статус, установленный Федеральным Законом «О международных договорах РФ»[29].

Благодаря высокому качеству и доступности российского образования, широкому спектру предоставляемых образовательных услуг, мощному интеллектуальному ресурсу РФ обладает реальным потенциалом, позволяющим занять достойное место в мировом образовательном сообществе. Формы участия российских высших учебных заведений в международном сотрудничестве в сфере образования диверсифицируются в связи с вхождением России в Болонский процесс. В рамках Болонского процесса используют разнообразные виды соглашений при организации трансграничного образования (франчайзинг, валидационное соглашение, филиал-кампус, корпоративное соглашение). Итак, для разработки рекомендаций по модернизации образовательного права РФ с учетом вхождения России в единое европейское образовательное пространство необходимо проанализировать состояние норм международного права в данной сфере[30].